《2018-2022年检察改革工作规划》的评价

（一）延续与加强检察机关作为我国法律监督机关的基本定位

当前是检察机关进行改革的关键时期，党的十九大提出的“新时代坚持和发展中国特色社会主义”的新任务，国家监察体制改革所带来的职能调整，造就了检察改革的困难与挑战。我国检察机关作为法律监督机关的基本定位从历史上来看实际上从未发生改变，这是由我国基本的政治制度和基本国情所决定的，这一宪法上的根本定位的依据是从未发生根本性变化的。因而检察机关作为法律监督机关的法律事实不变。因此，如何找准其法律监督定位，并切实将其法律监督职能的内涵与外延予以丰富，形成有效运行的法律监督机制，是此次《规划》改革的主要目标之一。

目前，从最表面的法律监督功能来看，我国检察机关最大的监督功能便是诉讼监督职能，我国检察机关作为法律监督机关具有中国特色。从宪法上的国家法律监督机关一词进行释义，“国家的法律监督机关”这一中国特色体现在职能上，也即诉讼监督职能。检察机关在履行诉讼监督职能的过程中是具有典型的监督目的的，这也是宪法、法律所明确授权的法律监督方式，也即对国家机关的法律活动进行监督，以维护国家法治的统一和法律的正确实施。^[30]目前，《规划》对于其诉讼监督职能的行使方式与履行模式作了进一步规范，保留并细化了在履行职责过程中发现的职务犯罪的侦查权与程序，包括建立完善对司法人员利用职权实施犯罪的侦查机制、健全以“精准化”为导向的民事、行政诉讼监督机制等。这些机制的完善与健全是对检察机关原有诉讼监督职能的强化。另外，检察机关提起行政公益诉讼的职能被规定在行政诉讼法中，属于行政诉讼监督的范畴，其监督对象是行政权。这与对法院确有错误的行政裁判提出抗诉、对诉讼中的违法行为提出监督意见等所监督的是审判权具有明显区别。

行政公益诉讼开检察机关对行政权进行监督的先河，这在检察制度发展史上具有重要意义。^[31]《规划》针对在行政公益诉讼中对行政权进行监督创设了传统诉讼监督之外的监督模式，包括建立健全诉前沟通机制，健全人民检察院与人民法院行使行政执法权的机关工作协调机制等，对行政权监督领域进行了制度性构建，同时也是对检察机关履行法律监督职能的新拓展。

与此同时，从《规划》中我们还能看到对于“诉讼监督职能”之外的法律监督职能的探索。这是对其法律监督职能的延续，也是在我国新的国情之下对履行法律监督职能新的探索，是一种革新与强化。检察监督在目前的司法改革大背景下显得相对“羸弱”，这跟其缺乏相关“硬”的法律监督权力与措施是有着重要联系，因为法律规定的检察机关对有关机关在诉讼中的违法行为、错误决定的监督方式五花八门，且大多未对有关机关接到检察监督意见或建议后如何纠正、如何反馈纠正情况、有关机关拒不纠正时如何救济等问题作出规定。也就是说，与检察监督对应的检察建议或者纠正违法通知书缺少实际强制力。^[32]但《规划》对此问题作出了一定的调整，^[33]这些制度与措施在一定程度上提升了“检察建议”“检察长列席审委会”等制度的可操作性、刚性，具有一定的针对性，为检察机关补充了履行法律监督的“硬”措施。

（二）优化与重整检察机关组织结构和职权配置

检察机关履行其法定职责是基于有效的组织结构以及细致的职权配置。从结构功能主义的角度来看一个系统，对外以及对内的结构直接决定其功能，检察机关的法律监督地位与其在整个国家机关体系中的地位息息相关。因此，法律监督权的行使不仅仅是一个内部问题，其同时也是一个涉及其他各个国家机关职权、组织结构的外部问题。具体来说：第一，在整体结构视域之下，检察机关需要依法保证独立行使职权；第二，要重新审视检察院系统内部的垂直领导结构；第三，要优化内部检察权的分配模式。

第一，为保证检察机关依法独立行使检察职权，其监督工作应当具有一定的公正性、独立性、约束性，因此不受其他国家机关的干预是保证其法律监督职权依法有效履行的基本前提。《规划》对此也作出了相应的调整，以防止法律监督机构被地方保护主义所侵染，具体包括推行行政区划适当分离的司法管辖制度改革，有序推进省级以下地方检察院人、财、物统一管理改革。地方检察机关在一定程度上与行政区划以及地方财务分离，可以有效地减少地方国家机关对检察机关基于管辖以及经费的约束，从而为检察机关行使职权创造相对独立的空间。《规划》一方面从组织结构上对检察机关的外部组织结构进行了调整，另一方面对其法律监督职能的强化也在权力运行机制上赋予了检察机关更强有力的独立履行检察职权的能力。可以说，《规划》从多方面进行完善与改革，能够有效地促进检察机关独立行使检察权。

第二，审视检察机关系统内部的垂直领导结构。完善检察院内部垂直领导机制，保证“检察一体”机制的有效运行。我国检察权的本质属性也要求贯彻上下一体、上命下从，规范检察机关的法律适用，维护法制的统一性。检察机关的独立性不应以标新立异、独树风格、不顾社会普遍感受的突兀行为或偏激做法来彰显，应当追求社会整体对司法体系的客观、中立的信赖感。促进检察机关形成合力、协同办案，充分运用检察资源来打击犯罪，防止检察官滥用权力，使拥有强大的侦査等权力的检察权得到有效制衡。^[34]当然，从某种程度上来说，这也是为了保证检察机关整体独立性的人格。《规划》针对保证检察一体化工作设置了相应的措施，具体包括有序推进省级以下地方检察院人财物统一管理改革，完善和规范派出、派驻机构管理措施等。不过《规划》在注重保持检察一体化的同时，对于检察官独立行使检察权的制度探究更加重视，这也是目前司法改革对于检察机构权力运行的新要求。

第三，优化检察权的分配模式。目前，检察机关内部在组织与结构上都有一定的调整，检察权的分配问题既是一个静态的划分，也是一个动态调整的过程，尤其是在检察一体与检察官独立办案的要求之下，将各个部门之间、主体之间、程序之间的检察权加以划分，是有效、高效、合法行使检察权的前提，也是防止检察机关内部权力干涉、权力位移甚至权力滥用的前提条件。具体来说，《规划》首先对检察委员会、检察长、检察官在司法办案中负责和决定事项的权力以及检察辅助人员的职责权限进行了规范与要求，总结制定各级检察院检察官司法办案权力清单；其次在检察机关“大部制”改革，“捕诉合一”等具体的改革措施之下，《规划》也应当作出相应的调整。目前《规划》对检察权的配置问题还暂时停留在“规划”的阶段，在检察一体以及检察官独立办案的模式要求之下，如果对这些职权进行合理的分配是检察权有效运行的前提，应当予以足够的重视。

（三）完善与保障检察权的运行体系(www.xing528.com)

从我国的历史经验来看，检察一体的制度安排确实存在一定的缺陷，主要体现在三个方面：一是上级检察机关可以通过正当的途径直接干预下级检察机关的决策，处于这样的模式之下，下级检察机关的实际权力很容易被上级所吸收，上级检察机关更有可能通过合法的方式来达到非法的目的；二是检察一体会导致检察权运行效率降低，检察权无法独立行使的重要原因就是需要上级审批甚至层层审批，虽然表面上是高效的检察一体运行的制度安排，在程序上面却将上下检察机关分隔，导致检察机关很难形成一个有效的合力，从而延缓了整体的运行效率；三是在检察一体制度框架之下，权责无法统一的问题也自然产生。检察一体不仅仅是权力的集中，更是责任的集中，上下之间权力发生位移会导致责任主体不明确，从而导致责任无法明确，甚至发生责任错位的问题。

除了能够解决既有上述检察体制中存在的问题，独立行使检察权有更高的价值，也顺应了目前中国法治发展的要求。检察权本身具有司法的属性，在法律监督本位的要求之下，这样的属性更为凸显。综上所述，检察一体过于泛化的概念以及上下从属关系的单方面要求，会让检察权中的“独立”被遮蔽或者异化，因此检察官独立行使检察权的最大障碍便是一直以来来自检察体系本身的阻碍。如果在坚持检察一体的基本制度原则之下完善与保障检察官独立办案，独立行使检察权是目前检察机关司法改革的重点问题。《规划》在检察权的独立运行上作出了一定的努力。

在组织结构、权力分配、程序安排上明确检察权独立运行的基础与方式。《规划》首先要求科学设置办案组织和办案团队，并突出检察官在办案中的主体地位，在办理案件的过程中保证检察官在整个办案过程当中具有一定的自主决定权。这不仅仅包括拥有较为完整的权力范围，也确保了其在整个逮捕、公诉的过程中全程参与，形成一个连续、完整的权力运行过程。《规划》对于检察官的办案权限作出了较为细致的工作安排，从刑事到民事以及行政诉讼监督，再到办理公益诉讼案件中的办案规则，对检委会、检察长、检察官乃至检察辅助人员的职权进行了一定的规划要求。《规划》在办案程序上也进行了一定的完善：第一，保证检察官独立办案。具体包括根据“随机分案为主、指定分案为辅”的原则确定检察官的具体案件分配工作，以防止案件分配被内部其他机关或者上级机关过分干涉；第二，完善检察官业绩评价机制。《规划》要求从评价机制上合理体现检察官独立办案的水平，通过一定的奖惩机制鼓励检察官多办案、办好案。

加强对于检察官独立行使职权的监督。《规划》对于检察院独立办案的改革方向进行了较为全面的安排，其中如何防止检察官在办案过程当中出现违法行为也是新的制度安排之下必须解决的问题。检察官独立办案的制度设计是为了让检察官重新完整地拥有办理整个案件的权力，办理案件的检察官自然也应当承担起错案的责任。对案件的监督与管理是控制办案质量，防止错案的基本监督方式，《规划》对司法办案活动采取了统一集中管理的模式，对案件的办案质量进行审查与评估，建立专门的业务数据分析研判会以参与到案件的评估工作当中来。另外，对于《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，《规划》也强调进一步深化实施，并建立健全检察官惩戒制度，明确惩戒的条件和程序，对于检察官承担责任的方式以及程序的细化作出了一定的要求。

加强深化检务公开，接受社会监督。检察权的有效运行离不开监督，其中人大监督、社会监督是对检察权进行监督的主要方式。目前检察机关仍处于改革的深水区，其任何改革的措施势必会影响到未来国家法律监督体系的有效运行。保障检察权在法律轨道之上有效运行，不仅仅需要检察机关内部的改革，更加需要社会公众的监督。《规划》除了对完善法律文书和案件信息公开范围、发布典型案例、公开检察建议等既有的检务公开制度作出规定以外，也在尝试探索拓宽社会监督的方式和范围，保证人民群众能够更有效地参与到监督检察工作之中。

（四）继承与转变：检察机关改革之展望

综上所述，《规划》适应了新司法环境下的剧烈变动，重新审视检察机关作为法律监督机关的定位，在延续了处于正在推进之中的改革措施的同时，也在更为宽泛的视域之下探索新制度、新措施。换言之，《规划》很好地继承了《关于深化改革的意见（2013—2017年工作计划）》的司法改革，并以此发展了新的制度模式与要求。其在延续与加强检察机关作为我国法律监督机关的基本定位、优化与重整检察机关组织结构和职权配置以及完善与保障检察权的运行体系等方面作出了更深的探索并提出了更高的要求。其中部分制度的安排具有针对性与实践性，其改革效果应当是值得乐观期待的。

当然，《规划》仍然存在一定的问题。第一，规划的部分规定由于是从前瞻与探索的视角对检察机关未来五年的工作计划作出安排，因此难免存在规划工作显得比较粗犷的情形，其落实情况仍需要进一步的制度衔接与措施安排。《规划》仅仅是新一个五年改革的开始，检察机关也应为此积极响应，将有效、可行的制度安排成功地落到司法实践当中才是此后的重点工作。第二，规划部分举措可能存在架空法律的嫌疑。检察机关作为我国法定的法律监督机关，并不意味着其就是我国唯一的法律监督机关，检察权抑或检察机关“法律监督权”的行使仍然存在边界。《规划》对检察机关的定位以及检察权的运行具有“扩张”的趋势，这种安排显然表现出了检察机关改革中权力扩张的倾向，导致部分职权的设定与制度的安排可能已经超越了法律本身，进而形成了无法可依甚至有违法治的地步。因此，对于这样的势态，此后的改革应当谨慎进行，有效地控制改革的“副产品”是必要且必需的，否则便容易导致司法公信力的减损，甚至影响到社会公众的法治信仰。第三，部分制度安排的缺失。《规划》通过6大方面46点安排凝练了未来五年的工作计划，其本身是否考虑周全值得探析，尽管改革工作的整体方向是不变的，但目前来说整个大司法环境乃至国家法治建设都是处于深刻的改革进程之中，检察机关的改革应当与整个国家改革内容相适应，因此哪怕是《规划》已经充分实施，也仍然会导致部分改革内容超出规划本身。如何避免实践与规划的外部落差也是有待解决的问题。

《规划》本身存在一个难以逾越的改革问题，即如何协调检察机关内部改革与外部改革的关系。很多相关法律实践都存在规范效力不足、对内不对外，进而导致“各自为政，闭门造车”的问题。其中典型的体现便是法律监督职责的实现问题。笔者认为，“法律监督权”并不是一个专有的权力，检察机关并不是唯一的行使法律监督职责的主体，各个国家机关以及权力机关都在现实上享有实质性的法律监督职能，只不过检察机关处于主导地位。因此，在国家监督体系改革的大背景之下，除了找准检察机关自我的法律定位以外，如何像其他国家机关那样找到合理、有效的权力运行方式是极其重要的。这对此后的改革规划提出了更高的要求，也是目前《规划》所没有解决的问题。对于检察改革、司法改革、法治建设，各国家机关应当分工合作，在明确各自的定位与职责的基础之上，探寻更为有效的国家权力运行之道，保证改革的整体性与统一性。