如前文所示，本次《规划》颁布的背景是庞大而复杂的，总体上存在既相互独立又相互关联的两条主线，即司法体制改革与监察体制改革。如果说作为第一个五年的检察院工作规划更注重的是对自身内部问题的解决的话，那么第二个五年的规划则更具有宏观性与针对性。一方面，在司法与检察体制改革的新情势下，检察机关在宏观上积极寻求其作为宪法规定的法律监督主体的运行模式；另一方面，作为司法体制改革的“第二阶段”，改革进入了一个更为细致、更具针对性的“精修”期。因此，对于《规划》的解读也应当由大至小，在具有全面性的同时也更应当具有针对性。《规划》有6大方面46项具体的检察体制改革措施，同时也存在一个逻辑主线，即围绕法律监督体系建设展开规划，从对外的法律监督职权与范围的探索再到内部检察权运行制度的完善，再到作为权力运行主体（也即检察人员）的分类、职业保障与组织机构的管理三个逻辑分野。基于这样的梳理脉络，本文将从《规划》文本出发，结合与其对应的法律规范层面与法理层面，对其中凸显的热点、亮点与疑点展开分析与讨论。
（一）司法与检察体制改革大背景下检察机关法律监督体系之完善
我国宪法所确定的法律监督机关为检察机关，但目前在检察体系改革之后，法律监督职责的行使范围和方式都发生了一定的转变，尤其是国家监察机关将涉嫌职务犯罪的自侦权转隶为检察机关调查权，检察机关曾经对该类案件拥有管辖权，如今却失去了对该类案件的侦查权，这在一定程度上确实影响到了其法律监督地位。
对于检察机关的“剩余检察权”的问题讨论一直停留在非法律层面上。2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。此次修改可谓指向明确、内容特定，尤其是回应了国家监察体制转变的原因，调整了人民检察院的侦查职能并修改了相关的程序规定。根据修改后的《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，[3]检察机关的“剩余自侦权”在法律上具有了确切的范围。当然，自侦权本身属于法律监督权的范畴，但其并不是检察机关履行法律监督职能的充分条件。检察权作为由宪法确立的法律监督机关所享有的固有权力，是具有法律监督属性的。作为一种复合性的权力，检察权由多种权力共同构成，职务犯罪侦查权只是其中的一部分，其他权力并不依附职务犯罪侦查权而存在。[4]因此，《规划》对于检察机关法律监督范围作了更为细致的解释。
由于监察体制改革，检察院职务犯罪侦查权被转隶至监察委员会，其在保留一定的“剩余侦察权”的基础上，在其他既有职能范围内加强了自身相关工作并在其法律监督职能范围内扩展了新的法律监督方式，如对民事、行政诉讼的监督，公益诉讼工作等。这些探索可以从《规则》中得到印证。[5]
1.《规划》对检察权、公诉权与宪法监督权力关系新的解释
从中国法律体系的基础出发，检察院作为法律监督机关，法律监督权与检察权和公诉权的关系在法学界存在不同的争议。秦前红教授认为，在我国的司法制度语境之下，公诉权是具有法律监督属性的。具体来讲，在检察机关履行公诉职能的过程当中必须对案件事实、证据“三性”以及整个司法程序过程中的办案质量予以审查与监督。另外，除公诉权和职务犯罪侦查权外，我国法律还赋予了检察机关一些其他方面的权力。如对公安机关刑事立案、侦查活动进行监督，对审判机关诉讼活动进行监督，对行政执法活动进行监督，对刑罚执行监管活动进行监督等。这些职责都具有明显的法律监督性质。[6]但公诉权并不完全归属于法律监督权，因为从权力边界来看，公诉权的外延是广于法律监督权的，因此检察权本身也并非等同于法律监督权，在范畴上更加广泛。也有学者认为，检察机关作为法律监督机关，只能通过检察权实施法律监督，并不以职务犯罪侦查权为必要要件。从该逻辑出发，法律监督职能是我国检察机关的一种固有属性，并不会因改革而发生本质性的改变。对于这一点，蒋德海认为，检察权并不是属于法律监督权范畴之外的概念，而在某种程度上就是法律监督权的直接体现。[7]正是从这意义上来说，有学者得出了一个结论，公诉权也具有法律监督的属性，检察机关行使公诉权的过程便是对处于整个犯罪过程中参与的主体实施法律监督的过程。[8]因此，从权力主体这个角度上来看，公诉权抑或是检察权均属于法律监督权的范畴之内，具有法律监督职能。
根据新修订的《检察官法》第7条的规定，[9]我们可以看到《检察官法》对于检察官职责的划分逻辑。从文本解释上来看，《检察官法》将公诉权与法律监督权以及侦查权并列，也就是说，公诉权与侦查权并不属于法律监督权，三者都在检察权的范畴之内。根据新修订的《检察院组织法》第20条的规定，[10]我们可以得知检察院具有侦查权、逮捕与公诉必要性审查权、诉讼活动法律文书以及其他执行活动的法律监督权。这里存在一个问题，即提起公益诉讼的权力属性。从公共利益保护的角度上来看，提起公益诉讼与公诉权具有一定的同质性，都属于法律监督体系下的权力；从其他国家机关权力行使监督的角度看，公益诉讼中提起民事公益诉讼的权力自然不属于法律监督权。从法律规范层面上来看，公诉权当然不属于法律监督权，二者共同归属于检察权。
回归到《规划》本身，其并没有强调公诉权作为法律监督权的法律属性，如《规划》中仅有第6条与第7条涉及了公诉权力的行使。其中第6条指出：“健全完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系。”从该法条的立法目的出发，虽然其并没有直接表明公诉权的法律监督性质，但是我们可以从现实制度运行中看到，检察院对于证据的证明能力、证明力存在审查义务，以此对侦查机关、法院在以证据为基础的司法活动加以监督。第7条“完善速裁程序、简易程序和普通程序相互衔接的多层次诉讼体系”的规定只是从程序上完善公诉体系，并不涉及实体上的权力性质问题。因此，我们从总体上可以看到《规划》认可公诉权具有一定法律监督的性质。与此同时，《规划》也更加注重检察权在其他方面发挥法律监督作用。因此，我们可以得出公诉权是属于检察权且具有法律监督权性质的结论。
2.检察官兼任法治副校长以及科研机构教授制度设置合理性分析
《规划》第38条指出：“完善检察官到政法院校、科研机构兼职担任教授，法学专家到检察院挂职担任检察官制度。”[11]在2018年的《法官法》与《检察官法》修法审议过程中，《法官法（第二次修改审议稿）》第五章规定了法官职业禁止的条款，[12]而《检察官法（第二次修改审议稿）》根本就不存在类似职业禁止的规定。有委员认为，高校等均是独立的利益主体，也涉及兼职者可否取得额外收益的问题，其必将损害司法公信力。此外，《法官法（修订草案）》规定不允许法官在机关、企业事业单位、营利性团体兼职，但是没有提及非营利性的社会组织。因此，禁止兼职只限于营利性组织是不妥当的，法官不应该在任何组织兼职，应该堵住一切可能的利益关联。检察官与法官兼任高校工作职位的想法应当被舍弃。
新修订的《刑事诉讼法》赋予了检察机关更多法律监督职能，这进一步强化了我国检察权的司法属性。作为司法性的权力，其独立性是最基础的属性特质，也是检察机关履职过程中公正性的保障。因此，从法理层面上将法官置于一个会影响其独立司法权的法院以外的职业岗位，裙带关系将难以避免，必将影响其独立行使司法权。以此类推，对于具有司法性质的检察权来说，其独立性也应得到保证。从我国现行《宪法》第136条规定检察机关职权行使的独立性上来看，二者是相互映衬的。目前，《检察官法（第二次修改审议稿）》也遵循了这一理念。回望本次《规划》本身，规定检察官担任法治副校长、负责未成年人法治教育基地建设等工作存在与《检察官法》乃至《宪法》目的相违背的事实。另外，《法官法》与《检察官法》之间相背而驰的立法规范也令人摸不着头脑。
3.检察建议限期回复制度与反馈报告制度的目的与障碍
根据《规划》第18条的规定，[13]我们可以看到这里存在两方面的问题：一个是检察建议回复制度的法律保障问题，另一个是检察建议反馈报告制度的问题。《人民检察院组织法（修订案草案）》新增的第21条[14]在立法上首次规定了基于检察机关法律监督权，通过检察建议回复制度加强检察机关法律监督行为的效力性与执行性。然而，对于第21条的规定，理论界和实务界却存在着一些不同的认识。有观点从“组织法”性质出发，认为属于“组织法”范畴的《人民检察院组织法（修订案草案）》规定了一定的程序性规范，这是不符合立法规范的，也是不正确的立法逻辑。也有观点从该法涉及的法律主体出发提出问题，对《人民检察院组织法》所涵盖的范畴作出了限定，也即该法的效力范围只能及于“检察机关”，而对于部分条款，却对检察机关之外的国家机关科以其他过多义务性、强制性规范。在目前的实践当中，就出现了公安机关以非“其法律义务”为由拒绝接受人民检察院发出的检察建议的情况。另有观点从该条款的整体实施效力出发，认为该条款缺乏法律后果规范，在没有责任主体或者追责方式的情况下，该条款所提出的设想也自然很难被实现。[15]目前的问题在于，《规划》建立限期回复制度尽管在法律上得到了明确的规定，但是由于“未完成条款”的缘故，与义务相对应的责任在法律规定上相对缺乏，如何解决“拒绝回复”或者“延期回复”的责任问题仍然需要进一步的规范与调整。
这里涉及另一个制度问题，《规划》第18条建立探索向党委、人大报告检察建议落实情况制度与向被建议机关的上级机关或主管部门抄送检察建议副本制度，以增强检察建议的效果。一方面，该制度缺乏一定的法规范基础；另一方面，该制度仍然缺乏一定的“刚性”。报告制度固然会提升被监督机关的能动性，但其间接性与不确定性仍然会导致检察建议落空，类似于“司法建议”制度，其最终收获的结果可能是不尽如人意的，因此《规划》第18条的实施效果仍有待考察。
（二）以司法责任制为中心的检察权内部运行之完善
《规划》第三个方面将改革目光放到检察院内部检察权力运行上，而作为权力运行的基础，对检察官的权力的基本划分与规范是权力运行的基础。检察官权力清单的设计直接关乎现有司法责任制下由谁来行使职权、由谁来承担责任的问题。其不仅仅要在学理上符合一定的基本要件，也应当切合实际中权力运行的规律。权力清单的缺失会导致其对应的责任也无从溯源，司法责任制的改革目标也无从实现。(www.xing528.com)
对于检察机关办案职权的配置原则，学者们进行了很多研究。朱孝清、张智辉教授认为，检察权的配置应当从其法律监督属性出发，以保障司法公正为目的，以权力之间的制约为手段。[16]有的学者认为，检察权的配置应当遵循四大原则，即合宪性原则、相对的权力分立原则、权力制衡原则和权力结构完整原则。[17]边学文、施长征教授则认为，检察权的配置应当在检察一体与检察官独立性之间寻求平衡点。[18]从我国的司法实践和检察权的制度构造来看，我国的检察权具有司法性与行政性的双重属性，检察改革也应当注重其双重属性的构造，在其中寻找一定的平衡点。当然，从改革的目标来看，在坚持检察一体的原则之下，应当更加凸显检察官的独立地位，寻求检察长负责制与检察官负责制之间的合理平衡点，实现检察长适度放权、检察官真正有权、双方正确用权的目标。
2017年6月，最高人民检察院制定了适用于本机关的权力清单。[19]从具体的权力分配来看，检察官（办案组）直接承担办案工作，但基本职责是审查案件、承办具体的业务事项，行使提出案件处理意见的建议权，同时可行使一些普通的程序性权力，如依法告知相关对象、要求侦查机关补充完善证据，以及对轻微违法口头提出监督意见等。但同时下发的《最高人民检察院机关司法责任制改革实施意见（试行）》对其审核权作了一定的限制，[20]总体来说，最高人民检察院对权力的分配基本符合了检察一体化、检察官相对独立性和权力可救济性三项基本原则。
《规划》共列举了8项检察权内部运行的重点改革措施，[21]从中我们可以发现，《规划》对院（领导职务检察官）、部门、检察官（办案组织和办案团队）三级办案主体的权力与职责作了原则性规定，强调了检察官在办案过程中的独立地位，与此同时也对非检察官序列的检察辅助人员的职责权限加以重视，基本回应了《检察官法（第二次修订审议稿）》第1条中“推进检察官正规化、专业化、职业化建设，加强对检察官的管理，保障人民检察院依法独立行使检察权，保障检察官依法履行职责，保障司法公正”的表述。另外，《规划》除了对检察官权力清单做了一定的设计以外，同时也强调了认定和追究机制与一些其他程序性配套机制。没有责任，对权力的控制将是空谈，《规划》第28、29、30条对检察官检察权监督作出了一定的规划，包括出台错案责任追究办法、健全检察官惩戒制度、完善案件质量评查机制与完善法律文书和案件信息公开范围、发布典型案例、公开检察建议制度等。
（三）突出“检察官”的主体地位：《规划》中的权力安排与制度保障
检察权独立行使是检察官具有突出主体地位的内在核心要素。“检察官是国家检察权的具体行使者，只有突出检察官的主体地位，才能促进和保障检察官依法、独立、公正行使检察权。”[22]检察权独立行使的组织基础应当得到保障，因此检察人员组织的重新构造是必要的，并应在此基础上形成了以“检察官”为主体的办案机制。
目前，从《改革意见》以及《规划》来看，检察官、检察辅助人员以及司法行政人员初步改革后的组织框架已经基本形成，但是基于此框架之内的权力配分，更为细小的结构分化仍然未完成。其中作为最小的单元，检察官应当具有最为直接的办案权力，以保证案件参与的亲历性。《规划》第23条指出的设想，[23]在某种程度上是对权力扁平化、检察官办案主体化趋势的制度化要求。但在目前，从《检察官法（第二次修订审议稿）》等法律文件来看，法律上的权力运行依据仍然缺乏。《检察官法》第6条仅仅强调“检察官依法履行职责，受法律保护，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，并未作出具体的相关规定。与此同时，检察院对《检察官法》的最新司法解释也并未敲定，所以尽管在人员组织上已经得以敲定，但其职权分配与运行仍然停留在法理以及《规划》层面，具体、有效的配套措施还有待完善。
（四）以检察职能优化为导向的人员管理与内设机构组织之完善
作为完善权力运行机制的基本骨架，对权力运行之主体的管理与分类，也即检察院内设机构与人员组织管理的配套措施是不可或缺的。职权优化离不开相应人员、组织机构的调整，这是在改革过程当中一同发展的。目前，从《规划》上来看，其主要包括三个方面，即人员组织分类、检察机关组织管理体系、人员职业保障与专业素养提升。从《改革意见》《规划》《检察官法》《检察官法组织法》等相关文件来看，我国检察改革人员组织已经基本在规范上完成了重构，针对现有人员的配套机制也基本从“有法可依”走向了细致化的设计。目前，检察人员组织改革仍然存在一定的问题：一方面是配套制度还不完善、不成熟。另一方面是有些机制仍然需要构建。例如，员额动态管理、退出机制不健全，有的地方司法办案机制运行不规范等。[24]
对此，《规划》第31条至第38条作出了相应制度性回应。[25]另外，《规划》第37条、第43条至第46条分别从检察人员职业保障、加强思想政治与职业道德建设机制、健全检察人员职业培训制度、健全加强纪律作风建设机制、健全运用科技手段提升司法办案、检察管理与服务能力机制五个层面进行了规定。从《规划》第39条的规定我们可以看出，检察院总体上呈现出了一种“精简化、大部制”倾向。与此同时，分设三大诉讼监察机构也符合其专业化要求。另外，《规划》第40条到第42条也对法律监督机构、省级以下地方检察院人财物统一管理以及派出、派驻机构管理作出了要求，这也回应了检察机关去地方化、去行政化，明确了法律监督职能的机构改革目标。
（五）《规划》对提高检察官职业保障与专业化目标的实现
检察官的职业保障是检察官能够顺利履行职责，推进检察官职业化、专业化的必要保障，也是对于检察官群体而言必不可少的现实动因。一般而言，检察官的职业保障主要包括身份保障和物资保障两个方面：身份保障制度在外在上可以稳定其职业队伍，在内在上可以提升检察官队伍的职业荣誉感。物资保障则显得更为现实，在现有省以下检察机关人、财、物统一管理的改革的背景下，省级检察院在编制相关经费保障计划时，应根据不同的岗位，坚持责、权、利相统一的原则，逐步建立起与检察官、检察辅助人员以及司法行政人员工作职责相适应的经济保障制度。这其中要特别突出对检察官经济收入的保障，实行专门的检察官津贴序列，合理拉开检察官与其他人员的收入档次，以激发他们的工作热情和工作责任感。[26]
目前，《检察官法》对于检察官的职业保障仍然存在缺憾，尽管其确定了保障检察官群体的目标，但由于相关配套措施或者制度的缺失，我国检察官群体职业保障的整体水平有待提升。修订后的《检察官法》与《法官法》对于检察官以及法官的专业化与职业保障提供了较为充分的规范保障，二者设立专章并创设了一定的制度专门保障检察官职业保障，包括设立专门机构——检察官权益保障委员会，检察官任职岗位和事务保障，检察官的职业尊严与人身安全、近亲属保护、工资保障、抚恤、优待以及退休制度等。从《规划》第43条至第46条我们可以看到相应的职业保障措施的规划内容。另外，从第37条我们可以看到，[27]检察院对于检察人员职业保障的下一步的工作重心应当是基于新修改的《检察官法》的职业保障立法目的，出台相应的司法解释以保证制度的落实。
（六）大部制改革下机构改革以及“诉捕合一”制度合理性的探究
从我国往年的司法实践来看，我国检察机关尽管在整体上是处于高度一体化的状态下，但其内部各个部门之间职能分化、组织分化、机构划分较为严重，从而导致存在职能、组织、机构划分不协调等现实问题。目前来讲，在2013年改革之初，最高人民检察院以及各地方检察院就已经在该问题上作出了一定的调整，其调整整体呈现出一种“精简化、大部制”的倾向。大部制改革的问题也成了改革的主要内容之一。
第一，“大部制”改革的价值考量。提高办案效率是改革最基本的目标之一，在“大部制”改革的模式之下，一方面，将不同部门的职能合并会大大缩短整个办案程序的长度，职能行使具有连贯性、整体性，可以提高整体的办案效率；另一方面，可以减少相应的职能部门，使得横向与纵向之间的内部管理、层级审批会相应减少，进而提高审查、决策的效率。与此同时，随着社会的发展，检察机关受理的案件数激增，案多人少的情况日渐突出，如何整合现有有限的人力资源，在保证公正的前提之下提高办案效率也是当务之急。上述情况正是我国实务中推行“大部制”改革的基本动因所在。基于此，《规划》积极探索“大部制”改革措施适应了当下司法环境的要求。
第二，“大部制”改革之下的“捕诉合一”制改革问题。捕诉职能是否合一一直是“大部制”改革中最具争议的问题。所谓“捕诉合一”，即将检察院内部的批捕与公诉部门合并为一个刑事检察局，由该机构履行批捕和公诉两项职能。首先，检察机关推行“捕诉合一”制并无法律和法理上的障碍。我国立法是将批捕权整体授予检察机关的，至于该权力如何行使，包括该权力究竟应当由哪个内设机构来行使，都被转化为了检察机关自身内部管理的问题。其次，捕诉两大检察职能合并，检察官一身兼两任，有利于节约人力、提高办案效率。而反对观点则主张两者的适度分离有利于实现检察权运行的内部制约，防止“以公诉标准拔高批捕标准”或者“批捕‘绑架’公诉”等违法乱象出现。从目前各地已经试点实施“捕诉合一”改革的情况来看，捕后不诉、捕后轻刑判决率反倒有所下降，批捕、公诉的办案质量有所提高。[28]实行“捕诉分离”最大的便利是可以突出专业化办案导向，专人办专案，以专业人才应对专业性强、办理难度大的案件，提升案件办理的专业化水平。从《规划》第39条我们可以看出，[29]检察院总体上呈现出了一种“精简化、大部制”的倾向。与此同时，分设三大诉讼检察机构也符合其专业化要求。此外，《规划》也认同了“诉捕合一”的改革，目前诉捕合一可以说符合人员精简化专业化的改革目的，但其办案质量是否会得到提升尚未可知。
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