2020年司法论坛：检察机关的举证责任探讨

在环境行政公益附带民事公益诉讼中，检察机关为公益诉讼人、被诉行政机关和违法行为人为被告的身份恒定，三者在诉讼中的举证责任有待进一步明晰。被诉行政机关“举证责任倒置”可依《行政诉讼法》和司法解释及相关规范性文件的规定确定；违法行为人“谁主张，谁举证”的举证责任可依《民事诉讼法》和司法解释及相关规范性文件的规定确定。现阶段，学界的讨论主要集中在检察机关在公益诉讼中应当承担什么样的举证责任，本文在此也主要针对检察机关在行政公益附带民事公益诉讼中的举证责任进行讨论。关于检察机关的举证责任，应当在严格区分案件的环境行政公益诉讼部分和环境民事公益诉讼部分的基础上分别适用各自的举证规则，然后再进行综合整理运用，或可以对检察机关在环境行政公益附带民事公益诉讼中的举证责任问题有更加清晰的了解。

（一）检察机关在环境行政公益诉讼中的举证责任

《行政诉讼法》第34条采用“举证责任倒置”原则，规定在行政诉讼中被诉行政机关对作出的行政行为负有举证责任，否则将要承担败诉的风险。^[10]环境行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，由检察机关作为公益诉讼人提起更有效的保护环境公益，这一制度在举证责任分配中增加了检察机关相应的举证责任，具体体现在《最高检实施办法》第45条^[11]和《最高法实施办法》第12条^[12]的规定中。检察机关在试点中的证明责任主要是对程序性事务承担证明义务，而就环境公益受到侵害这一事实是否承担举证责任尚不明确。就本案来说，白山市人民检察院除了对起诉符合法定条件以及完成诉前程序等事项承担举证责任外，还对环境公共利益受到侵害这一事实承担简单的举证责任。因而，从试点工作的成效来看，上述不够明确的举证责任分配实际上加大了检察机关在具体案件中的举证责任。

《司法解释》第22条^[13]虽然是对检察院提起行政公益诉讼应当提交材料的规定，但实际上却是对《最高检实施办法》第45条和《最高法实施办法》第12条实践成果的确认和完善，在一定程度上列明了检察机关在行政公益诉讼中的举证责任，即检察机关需要证明“被告违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”和“检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为”。我们应当明确的是，《行政诉讼法》第37条规定了“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。也就是说，在环境行政公益诉讼中，即便检察机关作出了证明，但提供的证据不成立的，被诉行政机关也要承担举证责任。

（二）检察机关在环境民事公益诉讼中的举证责任

民事诉讼遵循“谁主张，谁举证”的举证责任配置，即原告对其主张负有举证责任，否则将要承担败诉的风险。具体到环境公益诉讼领域，《民法典》第1229条规定，只要当事人的行为污染了环境且造成了损害后果，即应承担相应责任，不以过错为要件。也就是说，公益诉讼人只要证明行为人实施了污染环境的行为并造成了环境污染的结果即可。(www.xing528.com)

2020年修正的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，^[14]环境民事公益诉讼实际上被分为侵害型环境民事公益诉讼与危害型环境民事公益诉讼两类。因此，在环境民事公益诉讼的试点工作中，检察机关承担证实国家和社会公共利益受到侵害或受到危害的状态的举证责任。其中，证明环境公益受到危害被认为是最困难的内容。本案中，白山市人民检察院在环境民事公益诉讼部分就承担了对江源区中医院排污行为存在造成环境污染的重大风险的举证责任。吉林市吉科检测技术有限公司和吉林省中实环保工程开发有限公司分别于2015年12月1日和2016年1月26日出具相关检测报告，这两份检测报告均显示江源区中医院的排污行为能够造成对周围环境的污染，亦即环境受到危害的状态确实存在。

《司法解释》第14条^[15]虽然是对检察院提起民事公益诉讼应当提交的材料的规定，但实际上却是对《最高检实施办法》第17条、^[16]第19条^[17]和《最高法实施办法》第2条^[18]实践成果的确认和完善，也是对上述检察机关在民事公益诉讼中的举证责任的进一步明晰。

（三）检察机关在环境行政公益附带民事诉讼中的举证责任

在行政附带民事诉讼案件的审理中，对于行政争议和民事争议部分，应当各自按照行政诉讼和民事诉讼的举证责任进行审理。在环境行政公益附带民事公益诉讼中，我们可以区分案件的环境行政公益诉讼部分和环境民事公益诉讼部分并分别适用各自的举证规则，却不能随意组合、混淆适用证据规则。这一点在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中也得到了印证。^[19]本案中，白山市中级人民法院的法官在案件审理的过程中就是根据案件的不同部分进行了不同的举证责任分配，确定了不同的争议焦点，并最终将这些展示在行政判决书和民事判决书中。在行政诉讼中将江源区中医院作为行政诉讼第三人，充分保障了行政管理相对人发表意见的权利，同时通过民事诉讼程序依法确定了江源区中医院的民事责任，对于妥善协调由同一污染行为引发的行政责任和民事责任具有示范意义。

试点工作已经结束，2017年《行政诉讼法》和《司法解释》并未就检察机关在公益诉讼中的举证责任作出特别规定。下一阶段，试点工作中的试错成效亟须通过相关立法和司法解释得到确认，尤其是对检察机关在环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼和环境行政公益附带民事公益诉讼中的举证责任进行细致规范。