案件合并和管辖问题解析

（一）本案的合并过程

在行政附带民事诉讼案件的合并过程中，案件的管辖是最重要的问题之一。环境行政公益附带民事公益诉讼属于行政附带民事诉讼的具体诉讼类型，在法院管辖方面，二者适用同一标准，亦即通过确定行政附带民事诉讼的法院管辖即可确定环境行政公益附带民事公益诉讼的法院管辖。本案中，我们要思考的是，为何提起诉讼的是白山市人民检察院？为何受理的法院是白山市中级人民法院？

学界和实务界的通说认为，在行政附带民事诉讼中，往往是行政权渗入到民事争议的解决中，导致行政和民事案件有所交叉，故确定行政附带民事诉讼的管辖应当遵循行政诉讼的管辖制度。行政诉讼与其所附带的民事诉讼应属于同一人民法院管辖，确定行政诉讼的管辖法院亦即确定了民事诉讼的管辖法院。行政附带民事诉讼实际上为两个诉的合并，从地域管辖上来讲，两诉在原则上均由被告住所地的人民法院管辖，但是由于行政诉讼被告恒定为行政机关，所以被诉行政机关住所地的人民法院拥有管辖权；从级别管辖上来讲，被告为县级以上人民政府以及本辖区内重大、复杂的行政诉讼案件，均应由中级人民法院作为第一审法院。

由白山市人民检察院提起诉讼的原因在于：根据《最高检实施办法》第2条第1款、第29条第1款的规定可知，环境民事公益诉讼一般由市以上人民检察院提起，而环境行政公益诉讼可由基层人民检察院提起，二者在级别管辖上存在冲突，但第29条第4款又规定上级人民检察院可以办理下级人民检察院的行政公益诉讼案件。是故，环境行政公益附带民事公益诉讼原则上应由市以上人民检察院提起。所以，本案由白山市人民检察院提起环境行政公益附带民事公益诉讼符合法律之规定。

由白山市中级人民法院受理的原因在于：本案中，一方面，被诉行政机关为江源区卫生和计划生育局，从地域管辖来看，应由江源区人民法院管辖。然而，由于该案属于试点期间国内少有的环境行政附带民事诉讼案件，符合“本辖区内重大、复杂”的条件，因而归属白山市中级人民法院管辖；另一方面，本案中提起环境行政公益附带民事公益诉讼的是白山市人民检察院，从级别对应来看，环境行政公益附带民事公益诉讼原则上应由市以上人民检察院向中级人民法院提起。

《司法解释》第5条规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。”这一规定实际上是对以上实践结果的优化与肯定。由此，环境行政公益附带民事公益诉讼的受理机关将是中级人民法院，提起机关将是与其级别对应的检察机关。

（二）本案的合并理由

行政附带民事诉讼案件的管辖归属于合并过程，本案的合并理由可以被归纳为以下几点：

1.受案范围的考量

本案符合行政附带民事诉讼的受案范围，同时，本案符合环境行政公益附带民事公益诉讼的受案范围。

一方面，环境行政公益附带民事公益诉讼是行政附带民事诉讼的具体诉讼类型，所以环境行政公益附带民事公益诉讼必须符合行政附带民事诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第61条的规定，行政附带民事诉讼的受案范围仅被限定为“行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决”。在这样一种限制性文本规范下，我们必须明白，环境行政公益附带民事公益诉讼为何符合行政附带民事诉讼的受案范围？本案中，白山市人民检察院就江源区卫生和计划生育局为江源区中医院颁发《医疗机构执业许可证》的行政违法行为提起诉讼，涉及行政许可的违法颁发问题，理应属于行政附带民事诉讼的受案范围。(www.xing528.com)

另一方面，当前我国环境公益诉讼的相关规定散见于全国人大常委会和两高的一些规范性文件中，而最高人民法院通过司法解释实质选择了在传统诉讼机制体系下展开环境公益诉讼制度，并对其进行了环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼二分。在试点工作中，检察机关可提起行政附带民事公益诉讼的案件范围仅限于生态环境和资源保护、食品药品安全这两大领域。本案发生在试点工作期间，事关环境公益，当然属于环境行政公益附带民事公益诉讼的受案范围。

2017年《行政诉讼法》和《司法解释》并未就行政公益附带民事公益诉讼受案范围问题作出相关规定，在今后的司法实践中，我们依然只能从以上分析角度出发来寻找两诉在受案范围上的合并理由。

2.诉讼请求的考量

诉讼请求是基于诉讼标的并承载着诉之利益实现的具体权益主张，是诉的基本要素之一，是诉讼的目的所在和实现途径，法院的审理亦主要是围绕诉讼请求展开的。^[3]在检察机关提起的环境行政公益附带民事公益诉讼中，检察机关应当用“一纸诉状”将多种诉讼请求一并提起，还是应当用行政起诉书和民事起诉书将多种诉讼请求分开提起？依据相关司法解释，^[4]行政附带民事案件应当单独立案，这意味着此类案件应当分别提交两份起诉书，也意味着应当用行政起诉书和民事起诉书将多种诉讼请求分开提起。

在本案中，白山市人民检察院用“一纸诉状”将江源区卫生和计划生育局、江源区中医院告上了法庭，并将三个诉讼请求同时提起。^[5]笔者认为，环境行政公益附带民事公益诉讼本质上是两个诉的合并，因而诉讼请求必然分为两个部分，即环境行政公益诉讼请求和环境民事公益诉讼请求，即便是用“一纸诉状”，这两个部分也应在起诉书中具体写明。^[6]然而，白山市中级人民法院根据相关司法解释^[7]对案件分别作出了行政判决和民事判决。这实际上是变相纠正了白山市人民检察院在诉讼请求中的冒进行为。

我国环境行政公益附带民事公益诉讼制度尚处于起步阶段，有关这一制度的诉讼请求尚无明文规定。在这一情况下，我们不能认为这一制度的诉讼请求是环境民事公益诉讼请求和环境行政公益诉讼请求的简单相加。“一纸诉状、一次庭审、分别判决”的模式实际上是将多种诉讼请求合并后才予以提出。不可否认，这一模式简化了环境行政公益附带民事公益诉讼中对诉讼请求的区分。

我国环境行政公益诉讼起步较晚，其诉讼请求类型中并不包含环境民事公益诉讼中的“损害赔偿”。环境行政公益附带民事公益诉讼制度中，环境民事公益诉讼以环境行政公益诉讼为先决，而且一并解决负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家和社会公共利益受到侵害的争议，以及实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织所引发的损害赔偿请求争议。这一诉讼制度能够使环境公益相对及时地获得补偿。

3.诉讼效率的考量

我国行政诉讼法已明确规定了行政附带民事诉讼这一诉讼模式，以避免当事人就一个实质问题提起两个诉讼，同时避免两个合议庭的重复劳动，有利于查清事实，有助于达成案结事了。^[8]从节约诉讼成本、维护判决统一和增强司法权威的角度出发，《行政诉讼法》第61条第1款^[9]确立了行政附带民事诉讼的制度，环境行政公益附带民事公益诉讼可以被看作是其中的一种具体表现形式。

环境行政公益附带民事公益诉讼本质上是环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼这两个诉讼的合并，因应实现诉讼效率的需要，故将相关联的两个诉合并在一起审理。在现代社会中，环境公益遭受侵害的民事侵权行为时有发生。期间，负有监管职责的行政机关作出的违法行为或不作为行为往往会导致侵害持续发生。当行政机关的这一行为是民事侵权行为的先决或前提时，有关公民、法人、其他社会组织或检察机关提起诉讼，正是践行环境行政公益附带民事公益诉讼制度的表现。