央地关系中的跨区域行政法院

跨区域行政审判制度要解决的问题之一是司法权地方化问题，司法权地方化指的是中央将作为中央事权的司法权授权地方行使，由中央对地方行使司法权加以监督。在实践中，这种制度安排容易导致地方保护主义和地方行政权干预。跨区域法院的设立意味着审判活动与某一特定区域不再挂钩，具有消除司法权地方化的不利影响的功能，“几乎所有的研究都将司法权的去地方化视作设立新型跨行政区划法院的基本功能”。^[14]跨区域行政集中管辖制度中的跨区域行政审判庭和跨区域行政审判中心，由于没有脱离与原有普通法院的隶属关系，因此对现有的央地关系不会造成影响。

（一）司法权是中央事权和地方事权的交叉

在我国宪法确立的单一制下，司法权从学理上被认为属于中央事权。司法地方化的后果是形成了司法的地方保护主义，损害司法公正。对此，有学者提出了司法权的国家化，其理论基础就在于司法权属于中央事权。^[15]我国宪法文本没有明确将司法权认定为中央事权，但根据《宪法》第129条、《立法法》第8条以及《人民法院组织法》第3条的规定，司法制度（包括人民法院的组织和权限、诉讼制度）属于法律保留的事项，这意味着没有全国人大制定的法律，地方人大不能通过地方性法规对其辖区内的司法制度作出规定。

这样的理由显然不能够充分地说明司法事务的性质。如果司法权属于中央事权，那么宪法和法律应该为中央保留的权力包括：①司法组织由中央设立；②司法职权由中央国家机关规定；③司法人员由中央任命；④司法经费由中央保障。现有的制度只能保证其中的第一点，至于另外三点，除了最高人民法院以外，其他法院（不包括军事法院）的司法人员都由地方人大产生；司法经费实行省级财政负担。至于司法职权，中央国家机关确实规定了笼统的审判权和检察权，以及地域管辖和级别管辖的一般规则，但地方仍然有权自主设定法院的辖区。例如，对于某些知识产权法院的设立，高级人民法院有权自主决定。^[16]可见，将司法权认定为中央事权存在实践上的困难，这需要我们在央地关系理论中重新思考司法权的地位。(www.xing528.com)

究竟什么是中央事权？中央事权和地方事权怎么划分？在联邦制下，中央事权涵盖了应由中央统一行使权力的事项，如国防、外交以及基本权利的平等保护。但在单一制下，中央事权的范围应该更广。那么，司法权是否属于中央事权？如果将司法权理解成司法行政权，那么由于行政权本身属于地方事权，所以作为司法行政权的司法权完全具有地方性的因素；如果将司法权理解成司法裁判权，^[17]那么由于司法机关产生自具有地方性的地方人大权力，所以司法权也具有地方性的属性。因此，从理论上很难说司法权是全然的中央事权并且司法改革的任务之一就是让司法去地方化。

（二）跨区域行政法院的地方化问题

上文的分析表明，司法权具有地方事权的属性，除非中央完全包揽一切司法事务，否则无法彻底地去地方化。换言之，以追求司法去地方化为目的而开展跨区域行政审判改革，实无必要。即便是地方化的司法，也可能实现司法公正。近年来，越来越多的学者意识到司法组织因地而设，“具有天然的地方性”。^[18]在司法改革中，真正重要的未必是去地方化，而是去行政化，尤其是因为行政化带来的地方化，而那些正常的地方化则合乎司法规律，没有必要革除。在这个意义上，跨区域行政审判与其说是去地方化，毋宁说是通过将审判组织与行政区划分离实现去行政化，附带性地达到去除因行政化导致的地方化的目标，这大概是跨区域行政审判制度的要义。在法学界，有一种意见坚持将司法去地方化和司法去行政化同等对待，^[19]这种看法有舍本逐末之嫌，甚至有可能违背司法规律。坚持去行政化才是司法改革的正确方向，来自外部的或者内部的行政干预始终是司法公正和司法权正常行使的最大威胁。