组织法视角下的跨区域行政审判可以改为司法文明论坛

跨区域行政案件集中管辖虽然在事实上超越了行政区域对于行政审判组织的限制，但不管是跨区域行政案件审判中心还是跨区域行政审判庭，都隶属于其所跨区域内部的某一普通法院。跨区域行政审判中心和跨区域行政审判庭无法作为独立主体与人大等其他国家机关形成组织法上的关系，而其所属的普通法院与同级人大、政府之间的关系不因跨区域而受到影响。因此，在这一部分，本文将主要讨论跨区域法院即设立行政审判庭的跨区域综合性法院和跨区域行政法院与人大、党委以及其他普通法院之间的关系。在1982年《宪法》中，设立行政审判庭的跨区域综合法院与跨区域行政法院的宪制地位没有什么不同。因此，这两种类型的法院可以被化到同一个问题中处理。

（一）跨区域法院与人大的关系

我国的政体是人民代表大会制度，根据我国《宪法》第3条第3款的规定，我国各级人民法院由同级人大选举产生、对人大负责、受人大监督，这是宪法民主原则的要求。设立跨区域法院面临的首要问题是，哪一人大是跨区域法院的同级人大？如何理解《宪法》第3条第3款所谓的“产生”？只要明确了哪一人大、如何产生跨区域法院，跨区域法院对人大负责、受人大监督就不是问题了。“产生”一词是《宪法》中常用的概念，在组织法意义上，产生是指各级人大是同级的其他国家机关的权力来源。^[10]根据人民代表大会制度的原理，只有从人民代表大会获得权力的国家机关才具有合法性。

既然“产生”意味着授权，那么随之而来的问题是，究竟哪一级人大有权向跨区域法院授权？是由与跨区域法院同级的行政区域的人大共同赋权，还是由所跨区域共同的上一级人大赋权？这不是一个可以随随便便选取一个与所跨区域有关的人大并由该人大向跨区域法院授权进而给跨区域法院穿上形式合法性的外衣的问题。这里的关键是一个规范性的问题，即应该由哪一个人大向跨区域法院授权才符合宪法的民主原则。这一点目前显得晦暗不明，因为1982年《宪法》的文本并没有给出明确答案。

从级别管辖看，第一审行政案件由不同级别的法院管辖，以地方人民政府部门为被告的行政案件由基层法院管辖，以国务院部门和县级以上人民政府为被告的案件由中级人民法院管辖，高级人民法院管辖其辖区内重大、复杂的一审行政案件，而最高人民法院管辖在全国范围内重大、复杂的一审行政案件。跨区域法院要么是跨区县的基层人民法院，要么是跨地级市的中级人民法院。至于跨两个以上省级行政区域的重大复杂的行政案件，由于最高人民法院在全国设立了6个巡回法庭，除了跨京、津、冀、内蒙古等省份的行政案件由最高人民法院本部直接管辖，其他跨省份行政案件由最高人民法院在当地设立的巡回法庭管辖较为妥当，因此没有必要设立跨省的行政法院。如果跨区域法院是中级人民法院，那么产生该中级人民法院的是其辖区内某个地级市的人大还是该区域所属的省级人大？抑或是由所跨辖区的人大共同产生？实际上，解决这个问题的理想方式还是让所跨的地级市人大共同产生跨区域法院，但这在实践上的可能性几乎为零，至少几个地级市人大每年为了开展跨区域行政审判坐在一起开会选举一个跨区域法院与人大的会议制度难以兼容。并且，由辖区内各个地级市的人大共同产生该法院的做法不符合1982年《宪法》的基本法理。我国是单一制国家，地方权力来自中央，1982年《宪法》只授权地方各级人大作为单个主体承担来自中央的权力。从宪法文本上看，不存在合理的方式能够将一个由多个人大共同组成的机构解释为一个宪法关系的主体，这个机构也就无法合乎宪法地产生跨区域法院。笔者认为，退而求其次的选择是该跨区域法院由后者而不是前者产生。理由如下：地方各级人大对于其辖区内的事务享有权力是毋庸置疑的，但不能将跨区域问题机械地理解为这些行政区域内部人大的职权范围的简单相加，按照辅助原则，在政府系统内部，只有那些下级政府无力自行处理的事情上级政府才有权处理。^[11]实际上，跨区域法院的设置属于所跨区域的地级市人大仅凭一己之力无法处理的问题，更重要的原因是，由某一个区域的人大为另一个区域或者更大区域选举审判人员、组建审判机关并行使审判权将严重违背民主原则。以这种方式解决跨区域法院与人大关系的是河南省的“推磨”模式，已有学者撰文批评。^[12]可见，唯一的选择是由共同的上级人大处理这类事务，由于上级人大也是由下级人大选举产生的，由上级人大为下级地市产生共同的审判机关具有民主正当性基础。至于仅跨县级行政区域的法院，其与人大的关系同样可以运用上述思路解决。

（二）跨区域法院与党委的关系(www.xing528.com)

坚持中国共产党的领导是1982年《宪法》的一项原则，这意味着跨区域法院与执政党的关系具有宪法意义。我国执政党的党委与行政区划对应设置，省、市、县、乡四级行政区划均设有党委，某一行政区划的党委对该区划内的国家机关有领导权，省委领导省人大、省政府、省监察、省法检，市委领导市人大、市政府、市监察、市法检。将法院与行政区划分离会面临的第二个问题是哪一级党委领导跨区域法院的工作。这个问题与前一个问题类似，但处理思路不同，因为跨区域法院与人大的关系涉及证成司法权合法性的民主原则，而跨区域法院与党委的关系涉及作为党领导国家的方式的民主集中制原则。民主原则和民主集中制原则的区别是，前者具有为政治正当性辩护或证成的性质，而后者只是一个党领导国家事务的机制或者工作程序。^[13]前一个问题回答的是跨区域法院由哪一级人大产生才是合法的，后一个问题回答的是跨区域法院由哪一级党委领导才合乎中国共产党的组织原则，从而避免下级党委领导本应由上级党委领导的事务。

总的来说，这个问题大致有三种解决思路。其一是新设一个跨区域的党委，这种思路看似最简洁、到位，但是一个只领导跨区域法院司法工作的党委还能叫党委吗？恐怕更像党组。若真如此，这个问题实际上没有得到解决。其二是由其所跨区域的党委共同领导。但什么叫“共同领导”？“共同领导”在中国共产党的组织原则中有其依据吗？是否合乎民主集中制原则？即便这些问题的答案是肯定的，所谓的“共同领导”也还将面临一个问题，那就是这种领导方式本身需要新的制度设计。可见，第二种思路除了无法在党章和党内法规上找到依据外，还会陷入一种不经济的境地，即为了解决跨区域法院的问题而制造了另一个有待解决的问题。第三种方案较为可取，即由领导所跨区域党委的共同上级党委领导该跨区域法院，这样处理符合下级服从上级的组织原则，理由是按照该原则，上级党委有权处理下级党委有权处理的事项，而下级党委无权处理上级党委才有权处理的事项。换言之，根据党的组织原则，下级党委无权处理的事项应该由上级党委处理。这种方式的优点是能够保证党领导司法工作的统一性，巩固我国宪法确立的党的领导原则和党对国家实行全面领导的制度安排。

（三）跨区域法院与其他法院的关系

跨区域法院与法院的关系可以分为两个维度：一是跨区域法院与所跨区域同级普通法院的关系；二是跨区域法院与上级法院的关系。理解跨区域法院与其他法院的关系需要从行政诉讼法的管辖制度和审级制度入手。

首先，跨区域法院与普通法院的关系可以根据案由判断。因为跨区域法院专门管辖第一审行政案件，所以普通法院就不再受理一审行政案件，只受理民事和刑事案件，根据民事诉讼法和刑事诉讼法确定管辖权；行政案件专门由跨区域法院受理，根据行政诉讼法确定管辖权。实际上，在知识产权法院甚至更早的海事法院、铁路运输法院的运作过程中，这种安排已经比较成熟，取得了不少经验。换言之，所有的专门法院与普通法院管辖权的划分都依据案由。其次，上下级跨区域法院之间的关系可以通过级别管辖和审级制度厘清。就级别管辖而言，跨区域法院要么是基层人民法院，要么是中级人民法院，其级别在设立时能够明确，如果前文关于跨区域法院与人大的关系的分析能够成立，那么由地市级人大设立的跨区域法院是基层人民法院，受理以县级以上地方政府部门为被告的第一审行政案件，由省级人大设立的跨区域法院是中级人民法院，受理以县级以上人民政府和国务院部门为被告的案件。这依据现行的行政诉讼法就能够得出结论。就审级制度而言，如果跨区域法院是基层法院，那么其审理的案件的上诉法院就是管辖该区域行政案件的中级跨区域法院，在尚未设立中级跨区域法院的地方，当事人可以提起上诉的法院是当地的中级普通法院，该中级人民法院有权维持、改判或推翻其判决，对其生效裁判，该中级人民法院也有权纠正；如果跨区域法院是中级人民法院，该区域所在省的高级人民法院就是其上级法院，对其裁判不服可以向该高级人民法院提起上诉，该高级人民法院有权纠正其生效的裁判。