通过宪法学，思考跨区域行政审判组织的效果

李健康^[1]

内容提要：跨区域行政审判组织包括跨区域法院和跨区域行政案件集中管辖两种，二者都承载了保持司法中立性、保障司法公正的目标和整合司法资源的功能。开展跨区域行政案件集中管辖没有突破跨区域行政审判组织和原有的行政区域法院的隶属关系，因此完全可以在现有的宪制框架中设立跨区域行政审判中心和跨区域行政审判庭。跨区域法院则不能被完全纳入现有的宪制框架，须认真地从组织法和央地关系的角度考虑其地位和作用。在组织法上，跨区域法院应由其所跨区域共同的上级人大产生，对其负责，受其监督；应受所跨区域共同的上级党委领导；应按照案由、地域管辖和级别管辖的规则处理其与普通法院的关系。在央地关系中，司法权具有地方事权的属性，相应地，跨区域法院也具有地方性，设立跨区域法院的目的不是去除司法的地方化，而是去除司法的行政化。

关键词：跨区域行政审判　司法中立　司法去地方化(www.xing528.com)

十八届三中全会以来，在全面推进依法治国的大方略下，深化司法体制改革被提上日程。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的构想，要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。随后，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。根据前述两个中央文件的指导精神，2014年全国人大修改《行政诉讼法》。修改后的《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确立若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”同年，中央深改组制定并发布《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，在北京、上海两地开展跨区域行政审判的试点，具体的试点单位是北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院。2015年，最高人民法院发布《人民法院“四五”改革纲要》，继续提出“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，“探索设立跨行政区划的法院”，同年制定发布的《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》是对《人民法院“四五”改革纲要》在行政审判制度上的落实。

“十八届四中全会为深化司法体制改革描绘了基本框架，而推进改革亟待破解的重要命题就是在宪制框架内正确处理与司法体制相关联的多重关系。”^[2]在现有的司法体制中，法院的管辖范围按照行政区域确定，法院的层级也对应着相应行政区域的行政层级。设立跨区域行政法院，意味着现有的宪制框架需要修改。设立跨区域行政审判组织须处理好其与人大、党委、普通法院之间的关系，也涉及如何在单一制的央地关系中理解跨区域行政审判组织的意义。本文即着力于厘清跨区域行政法院在我国宪制关系中的地位和作用。