为了避免这一制度成为权力的叠加；为了使行政规范性文件附带审查制度不断推进，从而拓宽其审查的范围；为了随着人民法院审查水平的提升和司法理念的转变而把抽象行政行为逐步纳入行政诉讼的受案范围，必须努力推进行政规范性文件附带审查制度的有效性提升。为此，最高人民法院通过出台司法解释、发布典型指导案例等方式进行了有益的探索，但都未能取得根本性的突破。这个问题的解决还需要我们进行更多的探索。因此，笔者在上文提出的问题基础上在此提出以下几点建议。
（一）完善行政规范性文件的审查范围
学界普遍争议的行政法规和政府规章是否应被纳入附带审查范围的问题，是附带审查范围大小的问题。而授权性行政主体制定的行政规范性文件是否被纳入审查范围，关系着附带审查范围是否周延。授权性行政主体作为行政行为的发出者，其具体行政行为被纳入行政诉讼受案范围的同时，其制定的行政规范性文件也应被纳入《行政诉讼法》规定的附带审查范围。只有如此，方能使行政规范性文件附带审查范围更完整地覆盖监督对象，实现监督体系的完善，促进对行政权力的监督。“虽然《行政诉讼法》认为法院对行政规范性文件附带审查的范围只包括除规章以外的国务院部门、地方人民政府及其部门制定的规范性文件，但是法律法规授权组织制定的行政规范性文件理应也属于法院附带审查范围。”[22]因此，笔者建议将《行政诉讼法》第53条第1款所规定的可审查的行政规范性文件制定主体的范围修正为：国务院部门、地方人民政府及其部门和法律法规规章授权的组织。
（二）减小行政规范性文件识别的阻力
我国享有行政规范性文件制定权的主体数量庞杂，级别参差不齐。尤其是部分行政主体同时拥有行政规范性文件、规章甚至行政法规的制定权，导致对行政规范性文件的识别更为困难。因此，为了加强对行政规范性文件的识别，我国可以从以下几个方面着手：其一，从形式方面着手。精简、明确行政规范性文件的种类和形式。在《工作通知》和《党政机关公文处理工作条例》的基础上，由国务院明确行政规范性文件的形式，制定统一的行政规范性文件模板和格式，让各级行政主体在制定行政规范性文件有章可循的同时，也使格式要件成为规范行政规范性文件识别的途径之一。其二，从内容上着手。在《立法法》的基础上，通过内部权限的清晰划分对行政主体制定各种文件的权限范围和事项内容予以明确，减少文件形式的误用和滥用。其三，制定机关在文件的制定和公布阶段，应主动对文件性质加以明确，以提高文件的确定性和公信力，减轻人民法院审理过程的识别风险和审判负担。[23]
（三）增强对附带审查机制的规范供给
对于当前行政规范性文件附带审查面临的诸多实体和程序争议，理论争鸣的百花齐放当然是大有裨益的。与此同时，制度的有效运行和司法机关的有序运转以及法官对具体争议的裁判都有赖于充分的规范指引。因此，立法机关和司法机关应对目前普遍存在的问题予以回应。就立法机关而言，应结合制度的运行情况，对司法裁判中出现的具体问题进行充分调研后通过立法予以回应，从而充实《行政诉讼法》关于附带审查制度的规定；就司法机关而言，应充分发挥司法解释和指导性案例对司法实践的重要作用，规范审查程序，为审查的开展提供切实的依据。(www.xing528.com)
（四）充分发挥附带审查结果的效能
行政规范性文件附带审查制度，虽然旨在完善行政规范性文件审查监督体系，但始终未能突破行政系统内部审查机制和人民代表大会常务委员会审查机制的局限。为了充分发挥附带审查结果的效能，我国可以从以下几个方面入手：
其一，落实司法建议的回复和责任机制。根据《行政诉讼法》的规定，司法机关对于行政规范性文件审查结果不合法的，只能以发司法建议的方式进行监督。然而，建议的局限众所周知，司法建议也不例外。其“一般是人民法院行使审判权时，对与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题向有关单位和个人提出的合理化建议”。[24]这种监督方式致使附带审查结果的监督力度十分有限。这种监督机制的乏力也体现在了2018年出台的司法解释中。其中第149条除了明确规定了人民法院应当向制定机关提出建议外，还新增规定了人民法院“可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关”。这个规定从侧面显示出，人民法院在自身监督机制乏力的情况下，又开始转而寻求通过行政系统内部的领导机制来向行政规范性文件的制定机关施压，从而达到纠正行政违法的效果。这种单方面的信息报送和备案机制反而不利于行政规范性文件附带审查机制权威的树立。因此，必须通过常态化的责任追究机制来督促被审查主体积极对审查结果予以回应，对人民法院发出的司法建议予以回复，加以落实。
其二，充分转化法院的审查结果。行政诉讼个案审查的模式会带来重复审查和司法资源浪费的问题。[25]与具体行政行为不同，抽象行政行为的反复适用性决定了行政规范性文件附带审查有助于从源头上遏止行政主体以同一违法行政规范性文件作为依据不断地作出行政行为。但是，在目前个案审查、个案裁判的模式下，人民法院并不能直接因为行政规范性文件违法而对其效力作出判断，所有基于同一行政规范性文件违法而产生争议的行政相对人都需要依据对其作出的具体行政行为重复请求法院审查从而实现权利救济。从人民法院作出判决到行政规范性文件的违法问题得到纠正，其间不可避免的时间差会导致违法的行政规范性文件不断重蹈覆辙。因此，法院审查结果的个案效力，不能有效地发挥行政规范性文件附带审查制度相较于具体行政行为审查的优势。
综上，为了落实司法建议的回复和责任机制，充分转化法院的审查结果：一方面，人民法院可以充分运用裁判文书公开制度将审查结果及时公开，这既能起到共享审查结果、节约司法资源和避免同案不同判的效果，还能发挥公众舆论对行政主体的监督作用。另一方面，行政机关与司法机关之间应该建立双向常态沟通机制，在让各级行政主体对其下属主体存在的审查结果违法、司法建议回复和违法情况改正等事项信息进行有效掌握的情况下，将其纳入考评的范围，在信息互通的基础上增强行政系统内部对人民法院审查结果的重视，实现司法和行政的良性互动。
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