行政机关负责人出庭应诉制度进阶推进

在法治政府建设过程中，行政机关负责人扮演着头雁角色，其积极出庭应诉的行为可以收获良好的示范效应，表征整个行政机关应当恪守的原则与立场。针对制度运行中存在的“告官不见官”“出庭不出声”“出声不出彩”等现实问题，行政机关负责人要充分发挥头雁效应，主动应诉、积极发声、努力出彩，进而带头完成从不出庭到“出庭—出声—出彩”的进阶转变，彰显法治国家、法治政府、法治社会建设过程中的制度力量和人文关怀。^[17]

（一）制度进阶的总体思路

心的志向决定脚的方向，行政机关负责人作为制度建立健全的核心角色，其思想观念的法治化程度深刻影响着制度运行实效。因此，只有行政机关负责人将法治观念内化于心、外化于行，信仰法治、坚守法治、践行法治，此项制度才能真正成为法治政府建设的引导力和推动力。要想实现“出庭—出声—出彩”的进阶转变，我们必须遵循以下总体思路：

首先，应克服“出庭无用论”的错误思想，完成由“告官不见官”向“出庭”的最低进阶转变。如前所述，虽然法治政府、服务政府建设已经取得了长足进步，但同样不能否认的是，官本位思想依旧在不少领导干部心中根深蒂固。这种传统思想渗透在司法实践中表现为行政机关负责人不能完全理解行政机关负责人出庭应诉制度的设计理念和运行规则，进而未能引起足够重视，导致出庭率过低。对此，行政机关必须首先完成从“告官不见官”向“主动出庭”的进阶转变，通过将出庭作为加强社会管理的基本方式来向公众展现其通过行政诉讼用法治方式解决行政纠纷的诚意与决心。

其次，应摒弃“出庭形式论”的消极思想，实现由“出庭”到“出声”的二次进阶转变。由于行政机关负责人出庭应诉制度旨在推动行政争议的实质性化解和行政执法水平的提升，因此行政机关负责人的“介入感”和“参与感”尤为重要。如果行政机关负责人出庭但不出声、应诉但不应答，其对前述制度目标的达成无疑会造成极为负面的影响，甚至会使出庭应诉制度沦为摆设。^[18]随着制度规范的不断健全，行政机关负责人出庭应诉的比率有所上升，但与此同时，“出庭不出声”又引发了新的制度运行忧虑。究其原因，既可能源于负责人存在不了解涉诉行政事务、不熟悉诉讼流程的“本领恐慌”，又可能归因于负责人对委托律师的过分依赖。对此，应当再次强调行政机关负责人对“出庭应诉”制度的全面遵循，既要“出庭”，又要“应诉”；既要站在行政机关的立场向法庭和相对人详细阐明案件的事实问题、法律问题和程序适用问题，让他们知悉当初作出该涉诉行政行为的事实和法律依据，又要在庭审后就案件暴露的行政管理缺陷向所在机关发声，督促执法人员切实、依法履行职责。

最后，应改造“出声过场论”的呆板模样，完成由“出声”向“出彩”的最后进阶转变。在行政审判程序中，行政机关负责人并非提线木偶，也不应做单纯的符号象征，而是应该积极发挥自身作用，实实在在地参与和推进诉讼进程，进而依法影响审判结果。行政机关负责人要完成出庭应诉的角色转变，必须要将法治思维和法治方式贯彻于庭前、庭中、庭后发生的各项活动，以此来提升履职效果。^[19]庭前，行政机关负责人要为出庭应诉做足功课，通过询问现场执法人员、查阅相关法律规定等方式预判据以作出涉诉行政行为的事实证据是否符合法律规定、执法程序是否实现程序正义，从而取得心理预期；庭中，要主动行使法定的辩论权，积极回应行政相对人关于行政决定之事实认定、法律和程序适用方面的质疑，尤其是要注重在法庭辩论阶段从事实和法律的双重角度就焦点问题发表意见；庭后，要积极配合法院推动调解，向行政相对人诚恳承认执法错误，就行政管理中存在的普遍问题向单位反馈，推动行政裁判文书、调解书的执行，促进行政争议的实质化解，倒逼行政执法体制改革。

（二）制度进阶的具体设计

1.细化责任标准和不作为的责任追究机制

要转变“告官不见官”的局面、提升行政机关负责人出庭应诉的积极性，就必须在制度上缩小出庭与否的裁量空间，必须进一步明确必须出庭的案件类型、明确不出庭的正当理由的范围、设置最低出庭率、建立出庭应诉通报机制、完善不出庭应诉的追责体系等，以全方位督促行政机关负责人依法履职、配合司法程序，推动行政争议的实质性解决。(www.xing528.com)

对于行政机关负责人出庭应诉的案件适用范围，《负责人出庭应诉规定》第4条作出了较为详细的规定，尤其是区分了“应当”出庭与“可以”出庭的不同情形。^[20]对此，需要特别注意的是，制度运行质效必须以问责机制作为托底和保障，完善行政机关负责人不依法出庭应诉的责任追究制度是保障制度目的实现的题中应有之义。因此，我们可以根据追责主体的不同，考虑以下三种路径：

其一，司法机关追责。应当赋予原告申请行政机关负责人出庭的权利，再由案件主审法官裁定是否准予申请。换言之，将行政机关负责人应否出庭的决定权交给法院。对于法院裁定应当出庭而行政机关负责人拒不出庭的，法院可以发出必须出庭的通知。对于仍不履行的，法院可以依法采取相关措施。

其二，上级行政机关追责。鉴于行政系统特有的等级秩序，可以考虑赋予行政机关的上级或者同级监察机关针对怠于出庭行为的处分权，由其依据相关规定对行政机关及其负责人进行行政处分。^[21]同时，也要探索将出庭率纳入绩效考核范围等多种路径，倒逼行政机关负责人依法出庭履职。

其三，立法机关追责。要积极发挥立法机关对行政的监督作用，对于情节恶劣的拒不出庭行为，可以考虑由同级人大及其常委会追究其责任。

2.建立健全监督考核与表现评价机制

在依旧以政绩为职位升降之主要标准的当下中国，将政绩与监督考核机制挂钩，能够有效推动诸多良好制度的落地落实与发挥实效，行政机关负责人出庭应诉制度概莫能外。为了避免制度运行流于形式，应当加强对出庭情况的监督考核与表现评价；要深刻把握“热炉效应”，^[22]及时惩处那些拒不履行出庭义务的行政机关负责人。同时，要将应诉率、胜诉率、调解率及其对相关规范性文件的执行情况纳入年度考核范围；还可以探索建立行政相对人和庭审法官对负责人庭上表现的评价机制，以便行政机关对自身执法能力进行合理评估。

3.健全行政机关应诉情况的社会公开机制

“阳光是最好的防腐剂”，机制公开是最好的监督利器。类似于一般行政案件，整个庭审过程包含出庭应诉、举证质证、答辩等多个流程，应当将行政机关负责人在各个环节的具体表现通过公开机制告知社会，以推动外部力量对行政与审判活动的监督。而此处提及的公开机制，存在多元化的表现形式，可以是裁判文书上网、法院的审判白皮书、法院工作报告，也可以是新闻媒体监督、地方党委或人大专题汇报会等；公开的内容，应当聚焦于出庭率、庭审表现和答辩、举证情况；也要建立与政府法制机构的定期沟通机制，取得他们的配合与支持，共同对公众反馈的情况进行研判，以便进一步改进工作。