行政机关负责人出庭应诉制度的实证考察

虽然前文指出了行政机关负责人出庭应诉制度面临的诸多理论质疑，但在当下中国社会转型的制度背景下，实用主义和功能主义尚有很大的应用空间，因此理论上的求全责备未必能成为法治发展的最优选择。相反，基于实效性的考虑而作出的制度选择或许才是最明智的权宜之计。质言之，在行政诉讼法已经明文规定行政机关负责人出庭应诉的前提下，理论研究的重点也应有所转移，应当从着重批判质疑，转向承认现实以及解决制度发展面临的问题。

于此项制度而言，在2020年《负责人出庭应诉规定》公布以前，适用于全国的规范依据主要有二：一是《行政诉讼法》第3条第3款；^[13]二是2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第128条。^[14]在此项制度已经获得理论与实务界的广泛关注的情况下，上述规定对于制度的有效运行无疑力有不逮，主要表现为：

首先，单从法律文本的字面表述来看就面临以下困惑：①“被诉行政机关负责人”“行政机关相应的工作人员”等概念缺乏较为清晰的界定，如到底是指行政机关最高负责人还是分管负责人？是具体的行政执法人员还是负责法规工作的人员？②哪些案件需要行政机关负责人出庭？换言之，“应当”出庭之“应当”的标准或条件怎么明确？③许多地方设置了出庭率，如果承认这一做法，那么出庭率规定为多少较为合理？由谁来确定最为合适，是行政机关还是法院？④“不能出庭”的情形包括哪些？谁有权判定是否属于“不能出庭”的情形？⑤行政机关负责人该出庭而不出庭时，会受到处分吗？是党纪处分还是行政处分，抑或是更严厉的法律责任？谁有权处分？可否直接处分违法者，或是须依靠行政机关？在2020年《负责人出庭应诉规定》公布以前，类似困境还有不少，下文拟选取各地制度实施中普遍存在的几大问题予以分析。

（一）制度设计与制度运行形式化

无论何种设计良好的制度，都最怕在实际执行过程中陷入形式化、走过场的漩涡。作为后起之秀的行政机关负责人出庭应诉制度在很多地方也暴露了这一弊端，主要包括文本规定与出庭实践两个方面：^[15]

首先，在文本规定上，各地蜂拥出台规范性文件以细化此项制度，然而比较之下可以发现规则之间存在的“雷同”或“抄袭”现象。例如，普遍规定“本年度第一件被诉行政诉讼案件”“社会影响重大、对单位执法活动有影响的行政诉讼案件”属于行政机关负责人必须出庭的案件。然而，很少有文件会阐明年度首个被诉案件必须由行政机关负责人出庭的法理何在，也未见有文件明确界定“社会影响重大”“对单位执法活动有影响”等模糊概念。此等盲目借鉴的地方立法行为对于司法实践而言，非但没有很高的可操作性，有时反倒会因各方理解不一而产生新的争议（例如，原告认为该案属于行政机关负责人必须出庭的案件，而行政机关则予以否认）。

其次，就制度实践而言，普遍存在的指标式考核使得此项制度几乎沦为“数字工程”“政绩工程”“形象工程”。由于存在前述的地方规范性文件相互之间盲目借鉴的情况，各地规定中普遍存在量化考核条款，即强行制定各种严格量化的数字指标，规定了行政机关负责人每年出庭的次数要求或比例控制。虽然此等设计的初衷在于督促行政机关负责人认真履职，但实践中却经常异化为极具功利色彩的“晒单行为”，将“出庭应诉率”机械地等同于“出庭应诉”本身。对数字的片面追求直接掩盖了此项制度的真实目的——实质性解决纠纷、倒逼依法行政。(www.xing528.com)

（二）审判模式和审判结果深受“官本位”思想影响

无论行政机关负责人出庭应诉制度承载了多少功能期待，其始终未能逃脱行政诉讼制度设计的本质与核心：保证公正审判、及时解决行政争议，进而维护相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权。然而，此项制度的实际运行模式有时却背离了立法初衷，表现为审判模式和审判结果深受“官本位”思想影响。

首先，在审判模式上，一是存在场景布置和庭审地点上的异象，二是存在审判长级别对等的异象。就前者而言，许多地方法院一改传统的“法台式”场景布置，转而仿行山东德州法院推行的行政案件“圆桌审判”模式。且不说这种做法是否能够达到“构建拉近官民距离、平等对话交流和协调化解矛盾的平台”的原初目的，其在形式上就是有违行政诉讼理念的——行政诉讼法原则上禁止行政案件以调解结案，而圆桌式的审判形式恰恰营造了类似于调解与和解的舒缓氛围，这对于维护法庭审判的严肃性以及审判结果的公正性而言并不有利。毕竟，行政相对人与行政机关的矛盾缘起于尖锐的行政争议，理当得到“法台式”的严肃审判，而不是“有事好商量”式的相互妥协。另外，庭审地点的选择也有失妥当，部分地方法院采取了“庭审进机关”的做法，即到被诉行政机关的场所内开庭。这并不是简单的地点选择的问题，而是有着深刻的隐喻，极易让行政相对人和社会公众误解为法院的态度向行政机关倾斜，有损判决的可信度和司法尊严。就后者而言，实践中不少法院默示了行政审判庭采取的“行政机关负责人与审判长层级对等”的做法，也就是对于行政机关负责人亲自出庭的案件，法院方面往往安排院长或副院长（至少也是行政庭长）亲自担任审判长。另外，也有些地方法院采取了行政机关负责人不来就不开庭的措施，从反面来看，这无疑强化了人民心中“一把手”的重要性。这无疑会招致民众诟病，对行政机关负责人出庭应诉制度的运行效果和社会效应而言其负面作用显而易见。

其次，在审判结果上，虽然行政诉讼法规定调解仅适用于少数特例，但从学者们的统计数据上看，行政机关负责人出庭应诉的案件即便是以判决形式结案的，原告胜诉的比例也极低。虽然不敢断言这个结果将全国所有案件都纳入了统计和评估范围，但至少也反映出了制度运行本身存在的问题。很难不让人心生疑问：畸高的和解率与畸低的原告胜诉率之间的强烈反差是否与行政机关负责人出庭应诉存在直接关联？是事实使然，原告诉求得不到法律的充分支持，还是因行政机关负责人的存在而影响了判决结果？其间是否存在着行政机关负责人的选择性出庭（选择胜诉率高的案件出庭）？

（三）应出庭而未出庭的程序规制尚未构建

在各个有关此项制度的法律文本中，几乎均有“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”这一类表述。后一句话虽然是考量各种现实因素（例如，行政机关负责人公务繁忙，实在无暇兼顾）后的结果，但却隐藏着制度漏洞。故需要构建一套尽可能完备的程序来加以规制，避免该项规定沦为行政机关负责人拒绝出庭的借口。虽然这几乎成了理论界的共识，但从各地五花八门的规定来看，我国对于这一问题未能达成统一。例如，有的规定行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的，应当报经同级人民政府或上一级人民政府同意；或者应向同级人民政府法制机构书面说明情况；或者仅仅报同级人民政府同意。有的则规定行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的，应向审判机关书面说明理由；或者应当向人民法院说明情况；或者应事先向人民法院作出说明，经人民法院同意。^[16]面对各地规范性文件的“自立门户”，我国亟须构建一套全国统一的程序规则，以宏观把握制度的运行状态与运行效果。