行政机关负责人出庭应诉制度的功能预设与法理质疑

（一）行政机关负责人出庭应诉制度的功能预设

行政机关负责人出庭应诉制度所体现的浓郁实践智慧和中国特色，使其成为优化行政审判外部环境的新模式。其也因此被学者们誉为“执政为民的试金石”“法治政府建设的风向标”“政府自身建设的好抓手”。^[6]其承载的功能预期，概言之，表现为预防和化解行政争议、提升依法行政能力以及优化行政审判司法环境三个方面。^[7]

行政机关负责人出庭应诉制度之所以承载着如此意义重大的功能预期，根源于其由地方法治实践上升为国家法律规定背后的法治逻辑：其一，此项制度契合了依法行政、国家治理体系和治理能力现代化等法治理念。为行政机关负责人设置出庭应诉的作为义务，倒逼拥有行政决断权的负责人从组织指挥、事项决策、命令监督的幕后走向诉讼对抗、争议协调、共识凝练的台前，完成如此身份转化的成本则是法律知识、法治思维需求的增长与重视。^[8]其二，行政诉讼借由引进这一新制度，为传统封闭对抗型行政诉讼模式提供了一个新的出口，使之朝着开放合作的方向转换。

笔者认为，对于行政机关负责人出庭应诉制度的功能预设，还可以从以下四个角度解读：纠纷解决的技术功能；意义传达的符号价值；倒逼依法行政；贯彻首长负责制。具体来说：

1.具有重大的符号价值和深远的象征意义

行政机关负责人出庭应诉制度的实质精神并不在于定分止争（这不足以成为其区别于调解制度的特质），而在于其内含的对中国传统政治文化中民本思想的传承，在当前的文化背景下，体现为其在弘扬法治精神上的价值意蕴。行政机关负责人与其他行政机关工作人员的最大区别无疑是行政机关负责人这一身份所具有的象征意义。若借用国家法人理论，将整个国家或者每个国家机关视为一个法人，则行政机关负责人的行动和态度就将被视为整个法人机关的行动和态度，行政机关负责人出庭应诉意味着整个行政机关站在了直面行政执法问题、担当法律责任、维护司法权威的第一线，这对于弘扬法治精神、营造法治氛围而言无疑具有风向标意义。

2.促进行政争议的实质解决，产生个案效应

行政机关负责人出庭直接体现了行政机关对案件的高度重视，这于原告而言首先是心理上的受尊重感和满足感。此外，“行政首长出庭，通过面对面的方式进行交流，行政相对人可将自己的诉求直接告知行政首长，有利于现场沟通问题的症结点，并对纠纷做出实质意义上的及时处理”。^[9]官民在审判庭上的正面交锋有利于原告表达诉求、被告倾听民意，从而达成双方合意。如此，当事人之间的行政争议将有望通过判决的高效执行而得到实质性化解。

3.增强依法行政能力，树立责任政府形象

行政机关负责人出庭应诉对于提高执法水平无疑具有强大的倒逼作用。就个案而言，其能够促使以行政机关负责人为中心的相关行政工作人员充分了解案情，主动检视执法过程中存在的问题。更重要的是，这种行政机关被诉以及负责人出庭应诉的可能性的存在，无形中敦促和警示着行政机关秉公执法，正视并保护公民的合法权益，最终建成责任政府。

4.贯彻首长负责制，督促行政机关负责人履职(www.xing528.com)

根据我国《宪法》第86条和第105条之规定，我国的各级行政系统内部均实行首长负责制。^[10]因此，从理论上看，行政机关负责人被天然地当成行政行为的“知情者”“决断者”“责任者”，无论行政机关作出何等违法行为，最终都可归咎至行政机关负责人身上。所以就自然衍生出了行政机关负责人代表本机关出庭应诉、配合解决行政争议这一道德和法定义务了。

（二）行政机关负责人出庭应诉制度的法理质疑

行政机关负责人出庭应诉制度在制度设计之初便蕴含着很强的实用主义色彩，目的导向明确，旨在服务于转型社会的实践发展。然而仍存在一定的不合理之处，进入正式法律文本并不意味着理论研究使命的完成。此项制度实效性再强，也不能完全消释制度本身可能存在的法理疏漏，而正当性存疑的不良后果就是实践运作缺乏坚实的理论支撑，以致该项制度缺乏确保长远发展的基础。

行政机关负责人出庭应诉制度面临的首要质疑就是应诉行为是否在司法审查的权限之内，若否，则强制负责人出庭即是义务的不合理施加，构成司法权对行政权的不当限制。对此，笔者的思考进路是：

第一，出庭应诉原则上属于诉讼中被告一方的权利，而非义务。因为义务的履行意味着不利法律后果的避免，而应诉行为显然不必然带来行政机关的胜诉判决。行政机关是否负有义务，取决于法院的裁判结果，而非行政机关的应诉行为。质言之，行政诉讼法原则上强制行政机关负责人出庭，有违权利的自由处分原则，是义务的不当施加。当然，在法律明文规定行政机关负责人“应当”出庭的情形下，^[11]行政机关负责人出庭就应当是一项义务而非权利。

第二，司法权在定分止争的过程中应当保持自身的被动、中立等谦抑本性，居中裁断，不能厚此薄彼。而行政诉讼法的诸多规定则显示出了理论上的悖论与无奈。具体表现为：一方面，立法倾向于便民利民、施予行政机关更多义务，体现着法治的进步；另一方面，这种权利义务分配的厚此薄彼，又违反了诉讼法中当事人地位的平等、权利义务的对等的理论。具体到行政机关负责人出庭应诉制度，在出庭应诉只是“可以”而非“应当”的情形下，法院至多只能建议、倡导，而不能强制出庭，否则即违背了司法中立原则。

第三，“任何一种制度的功能都是有限的，如果不顾及事物的性质，不按照事物固有的功能进行制度设计，必将因违背社会规律而受到制裁。因此，三权在配合与制衡的过程中，均有其界限，不能僭越”。^[12]在我国，司法审查的范围仅限于行政行为的合法性以及特定情形下的合理性，而行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，亦即内部行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。就行政机关做被告的情形而言，由于其无论是选派何种级别的工作人员出庭（是选派行政机关负责人抑或普通工作人员），都不会影响行政机关对诉讼结果的承受。因此，被告选派出庭人员属于行政机关的内部管理事项，法院对此不宜干涉，否则即侵犯了行政机关的自治领域。然而，在行政机关负责人出庭应诉行为之象征意义的统摄下，出庭人员的选派在很多时候介入了司法干预的因素，而不再是可以由行政机关内部自主决定的事项，这在法理正当性上存疑。

第四，回到前文一直强调的此项制度的实效性，因为在试验地区行之有效就推而广之，进而上升到法律层面，肯定其是一项好制度，这是明显的由果推因的思维——以结果的好坏来评判制度的合理与否——不符合检验司法制度的规则。司法制度是公民权利保障的最后一道屏障，其追求的是公平和正义而非简单的“及时、有效”地化解行政争议，这要求制度设计者拥有相当程度的全局观，要求相关的顶层设计具备理论上的自洽性，而绝不能是一厢情愿的假设和试点效果的放大。另外，即便《行政诉讼法》第3条已经原则上强制被诉行政机关负责人出庭应诉，并且2015年4月发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条还对“行政机关负责人”做了“包括行政机关的正职和副职负责人”的说明，也并不能保障行政机关负责人出庭应诉在日后长时间内仍能保持今天的这种“及时、有效”。

第五，针对部分支持者所声称的“行政机关负责人应诉制度有利于贯彻首长负责制”，这显然是想当然的推论。理由在于首长负责制不等于事必躬亲，而且即便行政机关负责人是行政行为的“知情者”“决断者”“责任者”，这与行政负责人出庭应诉也没有必然的因果关系。况且，实践中机关负责人还并不一定是涉诉行政行为的知情者、决断者，其充其量只是下级汇报的倾听者而非执法一线的亲历者。再者，首长负责制中的责任更多的是指涉政治责任，而非强制出庭应诉的司法义务。另外，负责人就一定是涉诉行政行为的决断者吗？我国行政机关内部决策实行的是民主集中制，是民主下的集中，是众人出谋划策、行政机关负责人最后拍板，而不是单纯的一言堂。因此，以“行政机关负责人是行政行为的决断者”为由强制负责人出庭在理论上略显牵强。

综上，笔者对行政机关负责人出庭应诉制度的功能预设及功能实现之不能持审慎与辩证态度。制度的新生必然伴随着许多功能期待，而制度的行稳致远必然离不开制度运行过程中的不断调试，这是一个“平衡—失衡—再平衡”的循环演进过程，也是行政机关负责人出庭应诉制度保持生命力的不二法门。