行政机关负责人出庭应诉制度的发展历程

回顾行政机关负责人出庭应诉制度的构建进程，党中央、国务院对此项工作的高度重视可见一斑。以时间轴为观察坐标，此项制度的大事记主要有以下几项：2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。2014年11月修改的《行政诉讼法》增加规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。（第3条第3款），从而将行政机关负责人出庭应诉纳入了行政诉讼法律规范的框架体系，奠定了此项制度的成文法基础。此后，国务院也紧锣密鼓地发布了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，最高人民法院也在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中专设“行政机关负责人出庭应诉”板块，进一步体现出了“修法者在解决行政审判难问题上的中国智慧”。^[2]再往后发展，便是文首提到的《负责人出庭应诉规定》的出台。

对于行政机关负责人出庭应诉制度，学界普遍认为其体现了“社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧”，集“实践智慧、本土经验和中国特色”于一身，^[3]其理论依据在于：此项制度在规范文本上从“无”到“有”、从“有”到“优”的可视事实，实际上根源于其背后政治、经济、文化、社会背景的无形支撑。换言之，正是丰富且活跃的地方实践，引发并推进了此项制度自下而上、由边缘到中心的演进过程。具体来说，行政机关负责人出庭应诉制度萌芽于20世纪90年代的三个事件：具有开创性意义的是1996年浙江省平阳县人民政府发布的《行政首长出庭应诉工作暂行办法》；司法领域的开创之举是1998年陕西省合阳县人民法院向县委、县政府提交的行政机关负责人出庭应诉的司法建议；第三个标志性事件则是1999年陕西省合阳县人民政府和人民法院联合下发的《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》。^[4]进入21世纪以后，此项制度在我国可谓遍地开花。据学者的不完全统计：至2014年11月1日《行政诉讼法》通过之日，全国各地共颁布了230多个有关行政机关负责人出庭应诉问题的规范性文件。^[5](www.xing528.com)

当然，行政机关负责人出庭应诉制度由地方法治实践上升为国家法律规定之路并非一帆风顺，典型表现即是2014年《行政诉讼法》的修法波折。当时，全国人大常委会法工委起草的一审稿持保守谨慎态度，并未将“行政机关负责人出庭”相关表述放入草案中；而二审稿中虽有相关表述，却饱受学者质疑，以致全国人大常委会主持修改相关条款，最终成型于三审稿。然而，由于行政机关负责人出庭应诉行为本身具有强烈的象征意义，承载了公众在“民告官”等朴素正义观基础之上的道德期待，是故，此项制度在立法与实践中始终面临着“立法过于原则难以操作”“权责分配模糊”等指摘。这也是直至2020年最高人民法院仍在推出专门的司法解释对此项制度予以详细规范的重要原因。