完善我国司法行政权横向配置的建议

通过前述分析可知，我国司法行政权之横向配置存在的问题主要有三：一是司法权与司法行政事务权管理权有所混合；二是司法裁判执行权被分散配置于不同机关；三是司法行政机关承接政府法制职权面临阻碍。在全面深化司法行政体制改革的背景下对司法行政权进行优化配置，需要重点解决的也正是这三个方面的问题。对此，本文提出三项改革建议：一是实现司法权与司法行政事务管理权的适度分离；二是将司法裁判执行权归由司法行政机关行使；三是完善司法行政机关对政府法制职权的承接。

（一）将司法权与司法行政事务管理权适度分离

针对司法权与司法行政事务管理权的适度分离，理论界和实务界提出了不同的改革方案，主要可以被归结为以下四种：①外部完全分离模式。该模式的支持者认为，应当将法院、检察院的司法行政事务管理权统一归由司法行政机关行使，法院、检察院仅行使审判权、检察权。^[25]②重心上移适度分离模式。该模式又被称为“省级层面适度分离模式”，是2014年在上海、广东、湖北等7个省市开展的“建立省以下地方法院检察院人财物省级统一管理体制”改革所确立的模式。其核心内容是地方法院、检察院的人事管理由省级党委负责，而经费管理则由省级财政部门负责。^[26]③内部适度分离模式。该模式是在重心上移适度分离模式的基础上被提出来的，旨在通过建立健全司法机关内部的审判、检察组织体系和司法行政事务组织体系，并实现二者的有效分离，同时完善司法机关内部人员分类体系，减少司法权与司法行政事务管理权的交叉，从而降低后者干预前者的可能性。^[27]④外部综合分离模式。该模式的支持者主张依托中央政法委员会设立司法委员会，分国家和省两级，统一管理国家及省以下司法机关的人、财、物等司法行政事务。^[28]目前，关于这几种改革方案的争论仍在持续，理论界和实务界均未达成共识。

对于前述四种改革模式，本文评析如下：①“外部完全分离模式”能够提高司法行政机关的工作效率，但司法行政机关毕竟对司法机关内部事务不熟悉，难以进行管理，并且这种模式也无法解决甚至可能会加剧“司法行政化”和“司法地方化”的问题，故不甚妥当。②“重心上移适度分离模式”对于解决“司法地方化”问题成效显著，但其并未在实质上改变司法机关内部司法权与司法行政事务管理权混合的局面，因而对于解决“司法低效化”和“司法行政化”的问题作用甚微，故仍不妥当。③“内部适度分离模式”能够在司法机关内部较好地实现司法权与司法行政事务管理权的分离，既能提高司法权运行效率，又能解决“司法行政化”的问题，同时在外部将司法机关的人、财、物供给收归省级党委和财政部门管理，有利于缓解“司法地方化”。此外，这种模式已经有了一定的试点经验积累，改革成本较小。④“外部综合分离模式”对于司法权和司法行政事务管理权的分离非常彻底，但其涉及国家权力结构的整体调整，改革成本极大，目前不具有现实可行性。综上，“内部适度分离模式”是当下分离司法权与司法行政事务管理权最为可行的改革方案。

（二）将司法裁判执行权归由司法行政机关行使

在司法裁判执行权的配置方面，为了避免法院“自审自执”和公安机关“自侦自执”之弊病，实现国家司法权力系统内部的合理分工和制约监督，改革的总体思路应当是将司法裁判执行权收归司法行政机关统一行使。具体而言，改革可以从两个方面着手：一是建立统一的刑罚执行体系；二是改革民事、行政执行体制。

其一，建立统一的刑罚执行体系。一方面，由公安机关负责执行的刑事处罚（包括拘役、剥夺政治权利、驱逐出境等在内的部分附加刑），都应转由司法行政机关予以执行。具体而言：①对被判处拘役的罪犯，可以放置在监狱内单独执行刑罚；②对被判处剥夺政治权利的罪犯，可以由司法行政机关联络其所在的村庄、街道或社区，以保证这一刑罚的有效执行；③对被判处驱逐出境的外国人、无国籍人，可以由司法部的司法协助部门根据国际条约或互惠原则加以执行。另一方面，由法院负责执行的死刑和罚金、没收财产等刑罚也应当转由司法行政机关予以执行。具体而言：①死刑可以由司法行政机关下属的监狱负责执行，专门在监狱内部设置死刑执行部门和执行设施；②法院判处的罚金刑和没收财产刑也可以由司法行政机关下设的执行部门负责执行，必要时可以采取查封、扣押、划拨、冻结、拍卖、变现等财产性强制执行措施。^[29]这种改革能够将刑事裁判执行权收归司法行政机关统一行使，以规避法院“自审自执”和公安机关“自侦自执”之潜在风险。(www.xing528.com)

其二，改革民事、行政执行体制。如前所述，“内部审执分离”并不能很好地解决民事、行政裁判由法院“自审自执”所带来的法院自由裁量权滥用以及“执行难”的问题。因此，笔者建议采取与“内部审执分离”相对的“外部审执分离”的模式，将民事、行政裁判的执行权全部交由司法行政机关统一行使。具体而言，与“内部审执分离”相似，民事、行政案件的办理可以被划分为实体审判、执行裁判、执行实施三个环节，只不过执行实施不再由法院内设的执行机构负责，而是由司法行政机关负责。通过司法行政机关这一行政机关来执行民事、行政裁判将更有助于解决“执行难”的问题，也能够对法院的自由裁量权有所控制。^[30]需要注意的是，司法行政机关在执行司法裁判的过程当中仍然应当受到法院的执行裁判机构的制约与监督。如果在执行实施的过程中发生执行标的变更、执行对象变化或者案外人提出异议等情况，应当立即中止执行活动，将有关事项交由执行法官裁决。如此一来，司法行政机关便能够统一行使民事、行政裁判执行权，这样既可以避免法院“自审自执”，也可以提高司法裁判的执行效率。

（三）完善司法行政机关对政府法制职权的承接

移除司法行政机关承接政府法制职权所面临的阻碍，其关键一方面在于加强司法行政机关承接政府法制职权的法律保障，这需要通过制定或修改相关法律、法规来实现；另一方面则在于解决司法行政机关履行政府法制职权的中立难题，这就需要进行相关的制度设计，使司法行政机关在必要时进行回避。

其一，加强职能整合的合法性保障。一方面，司法行政机关承接政府法制职权需要有明确、具体的法律依据。对此，有学者提出了两种方案：①由司法部在重组后的司法部“三定”规定的基础上，以部门规章的形式制定《司法部组织简则》；②由全国人大授权国务院以行政法规的形式制定《司法行政机关组织管理条例》，作为司法行政机关的职权依据。^[31]本文认为，第二种方案更为可取，理由在于司法行政机关承接政府法制职权是全国性的改革，并且涉及司法行政机关与本级政府之间的关系协调，以行政法规作为其法律保障，相比部门规章而言更加能够确保中央和地方的改革工作依法顺利推行。值得注意的是，国务院于2006年曾经出台用以规范公安机关组织管理工作的《公安机关组织管理条例》，该行政法规可以作为制定《司法行政机关组织管理条例》的参考范例。另一方面，涉及政府法制机构职权的法律法规都应当进行修改，以作为司法行政机关行使相关职权的依据。以《法规规章备案条例》为例，该条例第4条第2款规定的“国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府法制机构，具体负责本部门、本地方的规章备案工作”应当被修改为“司法部，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府的司法行政部门具体负责本部门、本地方的规章备案工作”。

其二，解决职权履行的中立性难题。司法行政机关承接政府法制职权后面临的中立性难题表现为司法行政机关在处理涉及自身利益的事务时可能既当“运动员”又当“裁判员”。对此，可以考虑让司法行政机关在处理关涉自身的事务时进行回避，将相关职权转移给本级政府办公厅行使。这种职权转让之所以可行，理由有三：①政府办公厅属于政府的综合办事机构，具有地位上的中立性和超然性；②政府办公厅和政府法制机构都是政府内设机构，并且曾经有过合署办公的实践经验；③司法行政机关与政府办公厅同属行政系统的职能部门，职权转让并不违反行政组织法原则。^[32]就具体制度设计而言，在立法评估方面，司法行政机关仍然负责对各部门的行政立法项目进行评估，但当被评估的是司法行政相关立法项目时，该项目应当被转交给政府办公厅。在执法监督方面，司法行政机关仍然负责监督各政府部门的行政执法行为，但其自身的行政执法资格审核、行政执法案卷评查、行政执法人员考核等工作都应当由政府办公厅开展。在行政复议方面，司法行政机关仍然负责审理行政相对人向本级政府申请的行政复议案件，但当其自身作为被申请人时，应当进行回避并将案件转交政府办公厅审理。