我国司法行政权横向配置现状与问题

以司法行政机关职权调整为视角管窥我国司法行政权横向配置的历史沿革，不难看出，我国的司法行政权并不专属于司法行政机关，而是被分散配置于不同的机关，呈现出一种分化的状态。^[15]为了能够更加清楚、直观地把握我国司法行政权横向配置的现实状况，我们有必要从学理分类的角度对其加以梳理，厘清司法行政权的具体权能及其所属机关。在此基础之上，本文将进一步探究我国司法行政权横向配置存在的问题。

（一）我国司法行政权横向配置的现实状况

在学理上，司法行政权可以根据功能的不同而被区分为两种类型：一是为司法提供保障的司法行政权。由于司法行政最初产生的原因在于为司法提供行政性保障，因而这种司法行政权也被称为“原发的司法行政权”，它又可以被进一步细分为管理司法机关行政事务的、支持司法活动的、执行司法裁判的以及其他保障司法活动的司法行政权。二是提供法律服务、办理法律事务的司法行政权。这种司法行政权是随着社会法治化程度加深、各种法律事务增多而在原发的司法行政权的基础上逐渐发展起来的，因而也被称为“继发的司法行政权”，它又可以被细分为向政府或向社会提供法律服务、办理法律事务的司法行政权。^[16]按照这种学理分类方式，结合前文的历史回顾，笔者将我国司法行政权的横向配置现状归结为下列表格：

表1　我国司法行政权的横向配置现状

（二）我国司法行政权横向配置面临的问题(www.xing528.com)

如表1所示，“管理司法机关行政事务”和“执行司法裁判”的司法行政权并未同其他司法行政权一样归属于司法行政机关，而是被分散配置于法院、检察院和公安机关。这就带来了两个问题：一是司法机关自行管理自身的司法行政事务，导致司法权与司法行政事务管理权有所混合，这会对司法活动造成不良影响；^[17]二是司法裁判执行权被分散配置于不同的机关，造成了司法资源的浪费以及某些机关自由裁量权的膨胀。此外，“提供政府法律服务、办理政府法律事务”的司法行政权原本归属于政府法制机构，在2018年机构改革之后才被整合到司法行政机关当中。由于这两个机构的职能定位存在差异，因此司法行政机关在承接政府法制机构之职权的过程中面临一定的阻碍。

其一，司法权与司法行政事务管理权有所混合。如前文所述，我国法院、检察院的司法行政事务管理权曾经归属于司法行政机关，后来转由法院、检察院自行管理，这两种权力混合配置的局面自1982年开始一直延续至今。然而，司法权和司法行政事务管理权是两种存在明显差异的权力，两者最本质的差别在于前者遵循司法规律，追求独立性与公正性，而后者则遵循行政管理规律，强调层级性和效率性。^[18]这两种差异明显的权力混合在一起，对我国的司法活动至少造成了三个方面的不良影响：①司法低效化。法院、检察院在行使审判权、检察权的同时，还需要负责大量的司法行政工作，诸如干部培训、人事管理、经费管理、物质装备管理等。为此，法院、检察院内部专门配备了大量的司法行政工作人员，这既加重了法院、检察院的工作负担，又削弱和分散了其工作力量，从而降低了司法权整体的运行效率。②司法行政化。较为积极主动的司法行政事务管理权和相对消极中立的司法权被配置于同一机构内部，又缺乏相应的隔离机制，前者很容易对后者造成干预。具体表现为院长、副院长、庭长、副庭长等具有“行政级别”的人员对法官、检察官办理案件的干预。这显然会影响司法权的独立行使，妨碍司法公正。③司法地方化。尽管法院、检察院自行管理自身的人、财、物，但人、财、物的供给实际上是依赖于同级地方政府的，而在同级地方政府的行政级别高于同级地方法院、检察院的情况下，后两者极易受制于地方政府，从而引发司法地方化的问题。^[19]基于此，我国有必要采取相应的举措适度分离司法权与司法行政事务管理权。

其二，司法裁判执行权被分散配置于不同机关。一般而言，司法活动主要是对纠纷、争议进行判断和裁决，因此司法权主要是判断权、裁决权。尽管司法裁判的执行以司法裁判为根据，但是司法裁判执行权并不是司法裁判本身，它应当属于保障司法活动顺利进行的权力，也即属于司法行政权的范畴。^[20]然而，目前我国司法裁判执行权的横向配置不尽合理，主要表现为两个方面：①刑事裁判执行权被分散配置于法院、公安机关和司法行政机关。具体而言，根据我国现行《刑事诉讼法》之规定，法院负责罚金、没收财产和死刑的执行；公安机关负责拘役、剥夺政治权利和交付执行前剩余刑期在3个月以下的刑罚执行；隶属于司法行政机关的监狱承担死刑缓期二年执行、无期徒刑和有期徒刑的执行；基层司法行政机关负责管制、缓刑、假释的执行以及对监外执行罪犯的社区矫正。这种分散的权力配置方式带来了两个问题：一方面，司法审判权与司法裁判执行权有所混合，呈现出法院自己执行自己审理的案件的“自审自执”状态；另一方面，司法侦查权与司法裁判执行权有所混合，呈现出公安机关自己执行自己侦查的案件的“自侦自执”局面。“自审自执”和“自侦自执”可能导致审判机关、公安机关的自由裁量权膨胀，不利于建立国家司法权力系统内部的制约与监督机制，也会造成司法资源的浪费。②民事、行政裁判执行权被配置于法院。根据我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之规定，民事、行政裁判的执行权由法院自身行使，这不仅带来了前述法院“自审自执”的问题，在一定程度上也是当下司法裁判“执行难”的原因。因为法院的执行效率毕竟不如行政机关。早在2014年，“审判权与执行权分离”的改革设想就已经被提出，但最高人民法院的改革方案是在法院内部分离审判机构和执行机构，执行机构又再被细分为执行裁判机构和执行实施机构。然而，多年来的实践表明，这种“内部审执分离”并未真正解决“执行难”的问题，也未能很好地遏制法院“自审自执”所带来的滥用自由裁量权问题。^[21]综上，当前我国司法裁判执行权的横向配置应当得到调整。

其三，司法行政机关承接政府法制职权面临阻碍。政府法制机构是专门从事政府法制工作的政府内设机构，其职权包括组织行政立法、对法规或规章作备案审查、进行立法协调、审理或参与行政复议案件、参与行政诉讼案件等等，这些职权可以被统称为“政府法制职权”。最新一轮机构改革将政府法制职权整合到司法行政机关当中，其原因一方面在于两机构的行政职能相对接近，都是行政系统内部助力法治政府建设的重要力量，另一方面则在于两机构的行政职能存在交叉，例如两者均提供法律服务、负责法制宣传、组织法治评估等。^[22]然而，司法行政机关在承接政府法制职权的过程中面临着阻碍，主要表现有二：①职权承接缺乏合法性保障。全国人大于2018年审议通过的《国务院机构改革方案》只提到了“将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部”，但并未明确重组后的司法部具体拥有哪些职权。这种“笼统授权”的方式可能导致新司法部在相关职责设定上有合法正当性不足之嫌。^[23]同时，许多涉及政府法制机构职权的法律条文也没有进行修改，不足以作为司法行政机关行使有关职权的依据。^[24]②职权履行面临中立性难题。司法行政机关是政府职能部门，而政府法制机构则是政府内设机构，前者在处理涉及本部门利益的事务时不像后者那样具有中立性。例如，在立法评估方面，当司法行政机关接替政府法制机构负责评估各部门的立法项目时，如果被评估的是司法行政相关立法，那么评估的中立性将难以保证。又如，在执法监督方面，司法行政机关将会自己对自己进行行政执法资格审查、行政执法案卷评查、行政执法人员考核等，监督的实效性不无疑问。再如，在行政复议方面，原先以司法行政机关为被申请人的案件可以由政府法制机构负责审理，但如今这类案件只能在司法行政系统内部解决，司法行政机关存在“自己当自己的法官”之嫌。