山西地方立法:促进保障措施与规范托管服务

推动农业生产托管服务健康规范发展,既要发挥农户、农机户及相关市场主体的积极性,又要发挥政府及其有关部门、村民委员会和村集体经济组织的职能作用。为此,条例规定农业生产托管服务应当因地制宜、因势利导、统筹推进,坚持农户自愿、市场主导、政府指导、基层组织服务的原则。

明确了政府及其有关部门、村级组织的职责。县级以上政府应当加强组织领导,履行8项职责,即将托管服务纳入国民经济和社会发展规划;制定促进农业生产托管服务发展的政策措施;建立托管服务工作协调机制;将所需工作经费列入本级财政预算;推进高标准农田建设、破碎耕地连片整治等;安排农机购置补贴资金;加强与农业院校合作,推广新技术;支持服务主体应用信息技术手段。

县级以上人民政府农业农村主管部门负责对农业生产托管服务进行综合指导、示范创建、监督检查。乡镇政府应当协调本辖区内的托管服务工作,协助有关部门做好指导、监督工作。

条例对发挥村级组织作用作了较为具体细致的规定。明确村民委员会支持农户自愿组成合作社,引导农户参加托管服务,维护农户合法权益。明确农村集体经济组织依托高标准农田建设、土地整治、农田水利建设等项目,引导农户自愿互换并地;组织农户通过联户经营、联耕联种等方式,推进耕地集中连片,自愿接受托管服务;在符合规划的前提下,利用闲置的各类设施、房产、集体建设用地等,依法整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,提供仓储、烘干、销售、农产品初加工等服务。

建立了促进保障制度。条例规定在本省实行农业技术人员联系服务主体制度,组织农业科研人员、科技特派员联系服务主体,可以在服务主体任职或者兼职,也可以与服务主体建立大田作物增产与科技服务挂钩的利益动态调整机制;建立技能培训制度,对服务主体的技术人员和作业人员进行技能培训,加强对服务主体带头人的培养;根据国家农机购置补贴政策,确定、公布先进适用的农业机械产品目录,引导服务主体购置和更新先进适用的农业机械。为了支持服务主体发展壮大,要求省农业农村主管部门合理确定农业托管项目补贴标准,并对农机户以及农户自愿组成的合作组织予以资金倾斜。政府性融资担保机构应当对符合条件的服务主体的贷款需求做到应担尽担。

规范了托管服务活动。条例总结农业生产托管服务实践中的有益经验,规定农业农村主管部门应当制定托管服务指南。服务主体可以根据本区域自然禀赋,分不同地类、不同作物,制定适宜的作业标准和操作规程。服务主体应当以农业生产托管服务指南、作业标准、操作规程为指导开展作业服务,建立托管服务电子档案并主动接受监督评价。规定农业农村主管部门制定托管合同示范文本,农户与服务主体可以参照示范文本签订合同,对服务价格、托管质量、履约期限、违约责任等进行约定。规定建立由农村集体经济组织、村民代表、技术专家等参与的农业生产托管服务监督评价机制,对进入名录库的服务主体实行动态管理。

法规贵在真正解决问题。这次立法给我们最大的启示是,法规要务实管用、更接地气,重要的是吃透情况、找准问题、精准发力。通过长时间的蹲点调查和面上调查,问需于民、问计于民,把握了托管服务主体、生产要素间的内在联系,对立法的目的原则、制度设计心中有了数,对法规是否管用好用、真正解决问题心里有了底。我们将认真总结这次立法实践,把调查研究作为立法乃至于整个人大工作的传家宝,逐步形成良好思想作风和工作作风,长期坚持下去。

(农业生产托管服务条例相关条款见附件9第159页)

把强化政府资金扶持职能作为切入点

——制定促进中小企业发展条例

山西作为资源型经济省份,结构性、体制性矛盾的一个突出表现是中小企业数量少、规模小、层次低、创新能力弱。培育壮大中小微企业,激发市场主体活力,是山西高质量转型发展的内在要求。完善促进中小企业发展地方性法规,破解中小企业发展难题,发挥中小企业在转型发展中的支撑作用,是摆在人大面前的一项重要立法任务。

2007年,我省制定了中小企业促进法实施办法。2017年,中小企业促进法作了全面修订。根据山西发展需要,对照上位法,实施办法存在明显不适应不配套不衔接的问题,我们决定重新制定促进中小企业发展条例。

怎样制定这个条例?是根据上位法全面规范,还是抓住重点解决突出问题?我们进行了认真研究。中小企业存在问题很多,确实需要统筹考虑、综合施策,问题是要通过一件法规解决它们的问题,势必导致法规成为一个“大块头”,虽面面俱到,但很难做到精细具体,不好操作,问题也就解决不了。无论是政府文件还是我们已经出台的法规,都在不同方面帮助中小企业解决问题,促进和规范它们的发展。经过综合比较,我们认为,这个法规虽然涉及内容比较广泛,但还是应该既兼顾必要事项,又抓住重点难点,找准切口,解决突出问题。

融资难、融资贵一直是制约中小企业发展的难题。中小企业尤其是初创中小企业,既缺乏有效抵押物,又缺乏资金流水,无论直接融资还是间接融资都存在很多困难。这些年,山西采取了很多措施解决这个难题,一个非常有效的做法,就是政府建立“三资金一平台”,通过设立中小企业发展专项资金、发展基金和信贷风险补偿资金、纾困资金,建立中小企业融资服务平台,引导帮助中小企业融资。大家认为,应当认真总结这个做法,把它上升为地方性法规,通过强化政府资金扶持职能,帮助中小企业解决融资难、融资贵问题,促进它们更好更快发展。

条例用近40%的条款将“三资金一平台”的做法固化下来。一是规定县级以上政府应当在本级财政预算中安排中小企业发展专项资金,重点用于支持中小企业公共服务体系、融资服务体系建设,支持中小企业在新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态上创新创业、高质量发展;专项资金应当专款专用、公开透明,实行预算绩效管理。二是规定省政府应当设立中小企业发展基金,市县政府可以根据实际情况设立。发展基金应当遵循政策性导向和市场化运作原则,主要用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业,促进创业创新。县级以上政府有关部门应当及时公布促进中小企业发展的相关税收优惠政策,以及政府性基金目录、政府定价的经营服务性收费目录、行政事业性收费目录等清单。三是规定县级以上政府可以根据实际情况安排中小企业信贷风险补偿资金和纾困资金。鼓励和引导金融机构调整信贷结构、创新信贷产品,加大对小型微型企业的信贷支持,改善小型微型企业融资环境;鼓励社会资本依法设立创业投资基金,以股权投资方式支持中小企业发展。四是规定县级以上政府应当建立和完善中小企业融资服务平台,促进融资效率提升。建立政府、金融机构、中小企业三方会商机制,协调解决中小企业融资问题;建立健全中小企业政府性融资担保体系;鼓励社会资本出资的融资担保机构与政府性融资担保、再担保机构合作开展中小企业融资担保业务;支持金融机构为中小企业提供以应收账款、知识产权、股权、产品、半成品、原材料、机器设备等为担保财产的担保融资;推动本地区供应链核心企业加入依法设立的应收账款融资服务平台。

山西规模以上工业企业数量较少,特别是符合升规的后备企业数量不足,影响经济持续健康发展。为此,这次立法中,把促进工业企业“小升规”也作为一个重点予以支持。条例规定县级以上政府对小型微型工业企业升级为规模以上企业的,应当给予奖励;培育中小企业上市资源,支持中小企业规范化股份制改造;推荐优质企业申报省上市挂牌后备企业,引导专业服务机构为符合条件的中小企业上市挂牌、实施股权融资和发行债券提供指导和服务。(www.xing528.com)

条例还从规划引领、政策措施、协调机制、发展用地、创业辅导、创新支持、市场营销、人员培训、统计监测、信用制度、监督检查等方面,强化政府及相关部门职责,加大对中小企业发展支持力度。

条例出台后,省政府先后制定了促进中小企业健康发展、促进金融支持、缓解融资难融资贵、推动创业创新等一系列配套政策措施。各级政府有效落实融资支持、减税降费、风险补偿等鼓励和奖励规定。山西中小企业创业创新生态不断优化,发展领域由以工业为主向工业和服务业并重转变,发展重点从采掘、矿产资源等资源型行业向装备制造、精细化工、高新技术、新型材料、特色食品、现代服务业等新兴产业转变。

(促进中小企业发展条例相关条款见附件10第163页)

助力打造内陆地区对外开放新高地

——制定外来投资促进条例

山西发展不足很大程度是开放不足。在构建国内国际双循环相互促进新发展格局的大背景下,山西这样一个内陆省份,抓住机遇扩大开放尤其重要。2017年,习近平总书记视察山西时强调“山西要把握大势、善抓机遇、找准定位,以更加开放的心态奋起直追,主动对接‘一带一路’建设,打造内陆地区对外开放新高地”。2020年,习近平总书记在山西视察时,再次对构建内陆地区对外开放新高地提出要求,强调要健全对外开放体制机制。山西坚决贯彻习近平总书记指示要求,主动融入国家开放大战略,中欧(中亚)班列实现常态化运行;积极承接长三角、粤港澳大湾区产业转移,加强能源革命、科技创新、跨境电商等领域合作;加大与中部和周边地区的交流合作,加快融入京津冀协同发展,实施基础设施互联互通、产业发展协作配套、生态环保联防联治等一系列重大举措,对外开放新格局正在形成,外来投资的规模和质量不断提升。

本届人大常委会履职以来,立法优化营商环境,促进了外来投资。但面对新的形势任务,外来投资工作中存在的体制机制不健全、投资政策碎片化、督导措施不完善、保障措施力度不够、外来投资者合法权益保障不到位等问题愈显突出,迫切需要制定一件专门促进外来投资的法规以解决问题、补齐短板。

条例立足职责法定原则,充分把握积极扩大开放、促进外来投资的基调,重点明确各级政府在外来投资工作中的职责定位和权利义务。

在确定政府职责上突出一个“细”字。规定县级以上政府应当明确本行政区域外来投资促进主管部门,建立议事协调机制,解决工作中的重大问题。条例设计了考核制度,规定由县级以上政府制定外来投资促进工作考核办法,对项目签约、开工、投产等的服务事项列出责任单位、责任人、完成时限清单,确保责任到人、限期完成。条例设计了督查制度,规定由县级以上政府对外来投资促进工作开展专项督查,对于督查结论中要求整改的事项,政府督查机构可以根据工作需要,对整改情况进行核查,进一步压紧压实政府在外来投资促进工作方面的责任。条例明确对外来投资促进工作成绩突出的组织和个人给予表彰奖励。

在促进措施上突出一个“实”字。着眼全方位推动高质量发展,规定县级以上政府应当编制外来投资促进规划,支持外来投资参与传统优势产业改造提升,引导外来投资向新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态聚集,在积极对接我省发展需求中抓住发展机遇、实现共赢。为了提高项目落地效率,法规固化我省“放管服”改革成果,要求省政府应当明确外来投资服务事项、内容、标准、流程,依托一体化在线政务服务平台,实现外来投资政务服务全程网办、信息共享,实现“数据多跑腿、企业少操心”。要求县级以上政府应当建立外来投资项目承诺事项办理、跟踪服务反馈、重点项目落地的保障和服务机制,落实优惠政策措施,县级以上政府外来投资促进主管部门应当对招商引资项目开展项目领办、帮办、代办服务,实行全程跟踪和服务保障,协调解决有关问题,用政府的辛苦指数换来外来投资者的幸福指数。

在保障外来投资者合法权益上突出一个“诚”字。为使投诉举报渠道更加顺畅、投诉事项处理更加及时到位,条例建立了更加高效畅通的外来投资者投诉处理机制,细化了调处流程和明确处理时限,特别是对重大、疑难投诉、举报事项的处理进行了细化明确,规定投诉、举报事项存在涉及两个以上部门、超越承办单位职责范围、承办单位无法处理等重大、疑难情况的,由外来投资促进主管部门提请本级人民政府协调处理,防止出现部门、单位间“踢皮球”问题,确保外来投资者投诉、举报事项能及时、有效得到解决。条例明确各级政府及有关部门制定涉及外来投资的规范性文件,应当符合法律、法规的规定,充分听取外来投资者与有关行业协会、商会的意见和建议;没有法律、法规依据的,不得减损外来投资者的合法权益或者增加其义务,不得设置市场准入和退出条件。为避免“新官不理旧账”、政府违约损害投资者利益,条例专门对失信追究作出规定。明确各级政府及其有关部门在外来投资促进活动中不得作出违法违规承诺,不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的,应当依照法定权限和程序进行,并依法予以补偿。同时,对创造公平环境、保护知识产权、提供公共服务等方面也作出明确规定,进一步坚定外来投资者的信心。

(外来投资促进条例相关条款见附件11第165页)

把立法重点放在规范工作运行上

——知识产权保护工作条例是怎样制定的

地方立法大量的是行政立法,重点是调整行政机关的权力和责任,规范行政权力运行。有的事项,上位法明确了行政机关的权力责任,但在工作机制和工作保障方面还比较笼统,工作职责也需要结合实际情况具体化。为了保证上位法的实施,地方性法规有必要就工作职责、工作机制和工作保障方面,结合本地实际作出更为具体明确的规定,我们把这类法规称为“工作性法规”。在我们的立法实践中,执法主体比较单一的法规出现过这种情况,涉及多个执法主体的法规这种情况比较多,制定知识产权保护工作条例就是这样的。