山西开发区建设全面进入法治轨道

从示范区“授权”到开发区“扩权”,开发区建设逐步进入快车道,要不要尽快制定开发区条例的问题提上了日程。许多代表希望抓紧立,也有的建议缓一缓。经过研究论证,我们的决定是抓紧立。主要考虑是,全省开发区建设中创造的好经验好做法需要以法规形式确定下来;开发区推进中存在的难点堵点、“授权”“扩权”没有涉及的问题,也需要立法予以破解;总结借鉴兄弟省市的经验将有利于开发区行稳致远。山西经历了系统性塌方式腐败,抓紧制定开发区条例,使改革于法有据,有利于消除顾虑,保护和激发干部干事创业积极性。我们将制定开发区条例作为2018年立法工作的重点,并将法规草案提请2019年省人民代表大会会议审议通过。

条例与“授权”“扩权”两个决定相衔接,对开发区规划建设、设立变更、管理体制、运行机制、产业发展、开放合作、服务保障等进行了全面规范,对于统一思想、凝聚共识、激发活力,在法治轨道上推进开发区改革创新发挥了积极作用。

从向转型综改示范区“授权”、在省级以上开发区“扩权”、到制定开发区条例,拉开了省人大常委会立法服务转型综改、推动高质量发展的序幕。人大立法紧跟省委步伐,顺应时代要求,回应人民期盼,主动服务全省大局,走上了用法治方式全方位推动高质量发展的工作一线。

(关于转型综改示范区行政管理事项的决定相关条款见附件1第134页;关于推广转型综改示范区授权经验的决定相关条款见附件2第135页;开发区条例相关条款见附件3第137页)

为“承诺制”改革立法

为了加强资源型经济转型综合配套改革试验区建设,全方位推动高质量发展,山西积极用好党中央赋予的先行先试改革试验权,以改革促转型、向改革要动力,创新开发区体制、探索国资监管机制、实行标准化改革试点、推行县乡医疗机构一体化、试行企业投资项目承诺制、推行“一枚印章管审批”、机关事务实行集中统一管理,一批重要改革从试点到铺开,改革效应和政策红利不断释放。

“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。我们坚持立法主动适应改革,制定了一系列服务改革的法规。有的是改革先行、立法固化,有的是立法先行、引领推动。目前这些改革基本都有了量身定制的法规。其中,企业投资项目承诺制规定是在开发区立法“三步曲”之后的第一个专项立法,一出台就引起社会广泛关注。全国人大将庆祝地方人大设立常委会40周年宣传活动的首站选在山西,人民日报、新华社、中央电视台等中央主要新闻媒体,以报道承诺制规定为切入点,集中宣传了山西立法服务改革的探索实践。

2017年,山西在10个开发区和晋中市进行企业投资项目承诺制改革试点,2017年底经国家发改委批复在全省推行,是全国唯一的企业投资项目承诺制改革试点省。这项改革按照“能服务的不承诺、能承诺的不审批、能简化的不保留”原则,以供地为时间节点,对备案类企业投资项目报建阶段涉及的30项行政审批事项(含2项评估事项),调整为政府统一服务、企业信用承诺、简化合并、保留审批四类,通过强化政府靠前服务、简化技术审查,最大程度实现审批便利便捷化。

山西承诺制实施取得积极成效。企业自主办理的审批事项大幅缩减;项目落地时间平均缩短一半以上,仅政府统一服务的事项,至少可为企业节约95天;将政府统一服务事项费用纳入财政预算,大大降低了企业成本。政府有关部门加强事中事后服务监管,用政府的“辛苦指数”换取企业的“发展指数”。国家发改委评估,山西省部门服务监管频次平均增加52%。2018年,山西承诺制改革被列为全国优化营商环境典型,获得国务院通报表扬。

我们把实践证明行之有效的改革成果上升为法规制度规定。承诺制改革,核心是最大限度地减少政府的审批。围绕这个核心,法规作了一系列制度设计。一是突出政府靠前服务,明确原先需要企业办理事项中的工程建设绿地树木审批、文物保护和考古许可、市政设施建设类审批、危害气象探测环境审批、水土保持方案审批、占用农业灌溉类审批和建设项目压覆重要矿床审批等12个审批事项和2个评估事项,均由政府统一服务,企业不再办理。对政府统一服务由谁组织、由谁办理、完成时限等作了规范。二是突出企业信用承诺,变先批后建为先建后验,明确生产建设项目水土保持事项、洪水影响评价事项、取水许可事项、施工许可证核发的部分前置条件、易燃易爆等特定场所防雷装置设计事项、应建防空地下室民用建筑项目报建事项等8个审批事项,只要企业按照省政府规定的条件和标准作出书面承诺,政府有关部门就应当完成行政许可。三是强化监管有效约束,加强事中事后监管,确定了“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的监管原则、“两随机一公开”的监管方式和跨地区跨部门跨领域的联合奖惩机制。四是针对审批不集中、流程不合理、审批时效低等突出问题,要求以清单形式公开发布政府统一服务事项的内容、标准、流程等,网上申报、平台赋码、并联审批、限时办结、信息共享、协同监管等一网通办,建设省市县一体化、与省投资项目在线审批监管等平台互联互通的在线政务服务平台,实行清单收费管理、清单之外无收费。这些内容,可概括为“三要素”“四统一”。“三要素”是政府统一服务、企业信用承诺、监管有效约束,“四统一”是统一清单告知、统一平台办理、统一信息共享、统一收费管理。“三要素”是承诺制改革的基本内涵,“四统一”是承诺制实施的具体方式方法,二者互为支撑,共同保证承诺制改革的顺利推进。

我们在法律法规框架内为改革寻找空间,着力打通改革的堵点难点。一是建立“标准地”出让制度。投资项目用地审批耗时费力。以“标准地”出让国有建设用地使用权,一些兄弟省市已有成熟经验,我们主动和相关部门沟通,讲清要义,得到充分理解和支持,最终法规确立了这一制度。二是取消施工图第三方技术审查环节,完善重要工程专家论证等制度,加强事中事后监管,保证施工图设计质量。三是针对不少同志顾虑因改革失误而被问责的问题,在法规中明确,凡符合有关条件的,不作负面评价、免除相关责任,鼓励创新,宽容失误。

法治与改革“双轮驱动”。承诺制改革立法后不到一个月,政府又在开发区内把企业承诺事项由8个扩展到10个,全省11个市都结合自身实际,制定了有针对性的实施方案,省直有关部门出台政府统一服务的实施细则、承诺事项的操作流程。2020年,我们开展了承诺制规定实施情况执法检查,企业承诺制项目的应用总量明显上升。2019年全省承诺制试点项目2687个,同比增长118%,备案类开工项目中承诺制项目达到78%。长治市一家主要生产消毒、净化、灭菌等产品的企业,应用承诺制6个月时间实现落地到投产,创造了国内同行业最快速度,在新冠肺炎疫情防控中及时发挥了作用。

企业投资项目承诺制规定,是本届省人大常委会首次为专项改革自主起草的法规,任务完成后进行了总结。承诺制改革属于先行先试,没有直接上位法依据,党和国家的方针政策以及有关法律法规既是改革的依据,也是立法的依据。立法中加强请示报告,就政策性、合法性、专业性问题向全国人大常委会请示,召开论证会请全国立法专家和部委实务工作者问诊把脉,为法规“立得住、行得通”起到了重要作用。改革的制度瓶颈涉及法律、行政法规的,要请求国家授权。为了在更大范围、更深层次推动承诺制改革,根据省委安排,我们对相关法律规定认真研究梳理,请求国家调整建筑法、城乡规划法等5件法律的6个条款在山西的适用。这些好的做法都逐步形成了制度安排,贯彻到了以后的改革立法实践中。

2021年以来,山西又在开发区大力推行“承诺制+标准地+全代办”改革,打出“组合拳”,加快形成改革综合效应和优化营商环境集成效应。立法决策与改革决策相衔接。我们正在研究,适时启动修法工作,做到改革深化到哪一步,立法工作就要跟进到哪一步。(www.xing528.com)

(企业投资项目承诺制规定相关条款见附件4第141页)

让“一枚印章管审批”规范化制度化

山西在转变政府职能、深化“放管服”改革中还有一项重要举措,就是实行一枚印章管审批。我们像为承诺制立法一样,立法精准服务这项改革。2015年国务院决定在我省晋中市灵石县、晋城市高平市开展相对集中行政许可权改革试点。2019年在晋城市的市、县两级全市域推行。2020年在全省各市县及开发区全面推开。这项改革的具体做法是,将市县两级政府有关部门的行政审批职权集中到一个部门行使,并统一使用一枚行政审批专用印章进行审批。涉及本省行政区域外认可的行政审批事项,原审批部门协助集中审批部门 (1) 办理。省政府有关行政机关仍然按照现有法律规定履行相应的行政审批职责。改革以来,市县平均压减审批环节51%,压缩办理时限50%,精简审批申请材料55%,初步实现审批方式由“碎片化”向“集成化”转变、审批流程由“差异化”向“标准化”转变、群众办事由“多门跑”向“进一门”转变,审批效率显著提高,极大方便了企业群众办事。为了将这项改革引向深入,我们认真总结改革实践,从加强部门协调、审管衔接、审批监管等方面着力,制定出台了一枚印章管审批条例。

明确审批监管职责。一枚印章管审批把有关部门的行政审批职权通过划转,集中到一个部门行使。为了保障行政审批职权划转后部门职责清晰、工作到位,条例规定市县政府集中审批部门行使从本级政府有关部门划转的行政审批职权;划出行政审批职权的部门(以下简称监督管理部门)对划出的行政审批职权对应的事项,履行事中事后监督管理、政策引导、发展规划和行业管理等职责;集中审批部门行使行政审批职权时,应当使用行政审批专用印章;涉及本省行政区域外认可的行政审批事项,需要监督管理部门予以认可的,监督管理部门应当及时协助集中审批部门办理,并出具书面意见。

提高行政审批效率。针对行政审批的关键节点作了规定。一是优化行政审批流程,规定省市县政府应当整合行政审批事项,完善办理事项流程,制作办理事项指南,设置综合服务窗口,按照标准化、规范化的模式提供政务服务,开展政务监督;集中审批部门应当将行政审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限、需提交的申请材料、申请书示范文本等内容在政务服务窗口和网站公示。二是建立容缺受理机制,规定集中审批部门应当制定行政审批事项容缺受理;对主要申请材料齐全且符合法定形式要件,缺项材料在容缺受理目录内的审批申请,应当先行受理,并一次性告知申请人需要补充的材料、补交期限等。三是突出便民服务,规定市县政府可以利用乡镇政府、街道办事处的综合服务场所等,配备代办员,开展行政审批。

注重审批监管衔接。一是职责衔接,规定集中审批部门应当与监督管理部门签订行政审批监管衔接备忘录,确定集中审批部门和监督管理部门的职责边界;按照谁审批、谁负责的原则,明确集中审批部门的行政审批职责;按照谁主管、谁监管的原则,明确监督管理部门的事中事后监督管理职责。二是业务衔接,规定行政审批事项需要现场踏勘、现场核查、专业技术审查、专家论证的,由集中审批部门负责组织实施,其他有关部门协助办理;行政审批事项的制式证照和样本由监督管理部门的上级部门提供的,监督管理部门应当协助申领。三是流程衔接,规定集中审批部门颁发相应许可证照后,应当将行政审批事项资料电子化,并实时向监督管理部门推送相关信息和资料,监督管理部门应当指定专人接收,并及时启动事中事后监督管理程序。为了各方面衔接的全面落实,条例还规定县级以上政府应当建立健全联席会议制度,统筹推进、督促落实一枚印章管审批工作,协调解决工作中的重大问题。

强化审批工作监督。一方面突出内部监督,规定县级以上政府应当对本级政府有关部门和下级政府的工作进行监督检查;有关部门应当对所属机构及其工作人员的工作进行监督检查,及时发现问题并予以处理。另一方面加强外部监督,要求集中审批部门建立健全审批服务满意度测评、定期回访等社会评价机制;公民、法人和其他组织可以通过便民服务专线或者全省一体化在线政务服务平台等方式,对行政审批工作违法违规行为进行投诉和举报。

法规的出台,巩固了改革成果,促进了改革深化,为提高行政审批效率、优化营商环境提供了法治保障。“公章旅行”“公文长征”“反复跑”“多处跑”情况越来越少,群众办事更方便了。

(一枚印章管审批条例相关条款见附件5第145页)

凝聚推动能源革命的强大合力

煤炭等能源是老天爷赐予山西的财富,煤炭等传统优势产业是山西稳定经济的压舱石。我国富煤贫油少气的资源禀赋、以煤为主的基本国情,决定了煤炭在较长时间内仍是国家能源格局中一次能源的主体。山西作为我国重要的综合能源基地,曾点亮全国一半的灯,为国家建设作出重要贡献。进入新时代,全球能源供需格局正在发生重大变化,传统能源开启了绿色、低碳、高效利用的新征程,互联网技术和可再生能源深度融合,成为全球第三次能源革命的重要特征。山西适应国际能源发展趋势、着力保障国家能源安全,积极推进能源革命,聚焦节能提效、强化绿色多元能源供应、加快能源科技创新、变革能源体制、以开放促改革促发展。

党的十八大以来,习近平总书记从世界能源大势和新时代能源战略全局出发,提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略。2019年,党中央决定在山西开展能源革命综合改革试点,这是一项重大的政治任务。山西省委认真落实党中央决策部署,推出一系列变革性、牵引性、标志性重大举措,争当能源革命排头兵,全力保障国家能源安全。使命当前,没有旁观者。省人大常委会及时作出《关于支持和保障能源革命综合改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),把中央及省委重大决策部署转化为全省人民的共同意志和行动。