强势总统vs弱势总统：永恒的争议

综观小施莱辛格对总统制的研究可以看到，他在20世纪70年代的观点与早期存在一些差异。在60年代末之前，小施莱辛格对总统职权的扩张一直持完全肯定和支持的态度，这在《杰克逊年代》和《罗斯福年代》的相关叙述中表现得相当明显。在他的笔下，总统及行政部门代表着自由主义民主发展的方向，而最高法院则成为保守势力的象征，因此美国历史上每次伟大的民主运动，每个强有力的总统最终都会同最高法院发生冲突，并且总能在人民当中发现惊人的共鸣。而总统在行政部门内部控制权的增加，也成为总统依据宪法理论为自己的每一次行动和重大决策负责的合理途径。有学者认为，小施莱辛格对总统制的早期研究奠定了他作为“强势总统派”奠基人的地位。^[37]在《一千天：约翰·F·肯尼迪在白宫》中，小施莱辛格虽然没有专门论述过总统职权问题，但仍然坚持了上述立场。此后他对总统职权的看法开始发生变化。在60年代中期以后出版的关于越南和其他政治问题的著作中，他开始指出总统职权在国内事务中过于弱小，但在外交和防务问题上却过于强大。

在《帝王般的总统》中，小施莱辛格的观点则出现了较为明显的变化。他不再对总统职权的扩张持完全肯定的态度，而是鲜明地指出，在过去的数年中，美国政体中总统的首要地位已经变成了至高无上，美国历史上的“宪政总统制”（constitutional Presidency）已经变成了“帝王总统制”（imperial Presidency），并有演变成“革命性总统制”（revolutionary Presidency）之势；如果不是水门事件的发生十分偶然地阻遏了这股趋势，如果尼克松将行政权的扩张限制在现有的领域如战争权、缔约权、扣压拨款、行政特权、口袋否决权等，他反对分权的革命可能会走得非常远。小施莱辛格指出，尼克松所拥有的总统职权并不是对宪法根本原则偏离的开始，而是这种偏离达到了一个高峰。他认为，导致水门事件发生的是关于总统职位的性质和权力的错误观念，这种观念兴起于“新国家主义”“新政”和第二次世界大战时期，在冷战时期得到了扩大和巩固，其中支持强总统制的学者（他承认自己也是其中之一）的宣传起到了推波助澜的作用，制造总统神话的媒体和阿谀奉承者也难辞其咎。^[38]

小施莱辛格思想的这种变化同时代和学术背景的变迁有着密切的关系。如前所述，在美国建国后的大约150年时间内，国会在美国政治生活中一直占据着主导地位，这种局面给19世纪和20世纪上半叶研究总统制的学者和评论家留下的印象不是总统行使了过多的权力，而是总统的权力严重不足。^[39]但进入20世纪以后，特别是20世纪30年代以后，由于美国经济和社会发展的新趋势，以及复杂的国际形势和美国卷入国际事务程度的增加，使美国总统在国内国际事务决策中的权力不断增长，地位日显重要。研究表明，自20世纪40年代末至60年代初，在历史学家眼中，“能力”和“积极”是模范总统的重要标准，而“理想主义”和“适应性”则不是。政治学家心目中的模范总统也有着类似的形象，托马斯·克罗宁的一本书的标题对此作了最好的总结：“超人：我们教科书中的总统”。他在回顾了五六十年代的数十本政治学教科书后发现，政治学家们在其中所描述的总统形象都是全能的和仁爱的。有的学者直言：“我们越使总统制变得强大，越能够加强民主程序。”有的学者则论证：“总统的影响有助于政府的活力和公共政策的可行性……对国家有益的对总统也有益，反过来也是一样。”经济学家也持类似的观点。这三个领域的学者在调查中对总统评价的排名相差无几。^[40]在他们眼中，总统是国家利益的最高捍卫者，总统的权力和雄心会有益于国家，应该在联邦政府体制中享有主要权力。有的学者还认为，虽然总统已经拥有相当大的权力，但仍然不能满足总统履行其重大责任的需要，并提出了缩小这种责任和权力之间差距的方法。^[41]总之，在他们看来，只要通过适当的体制改革并选举有足够意志力和能力的人为总统，总统制就能够解决所有的问题。

20世纪60年代末开始，先是越南问题粉碎了公众对总统处置外交事务能力的信任，继而“水门事件”的发生又进一步粉碎了人们对总统处理国内事务能力的信任，总统的信誉跌到了前所未有的深谷。学术界的传统观点已经无法解释总统制的新困境。1968年以后，“虽然少数坚持者仍然停留在‘荣耀的高峰’，但一致的论调已经后退到‘幻想破灭的低谷’”，学者们开始提出新的观点。雷克斯福德·特格韦尔在1960年曾经建议进一步加强总统职权，使其成为“政府的首脑，其行为的塑造者，其政策的阐释者以及其保卫力量的最高指挥官”。到了1971年，他的观点已经变化，认为总统在某些方面权力过大，作为主要立法者和外交政策制定者的权力却不足。^[42]路易斯·W·康尼格出版于1964年的《行政首脑》（The Chief Executive）一书由于其高度的学术性、综合性和系统性而很快成为关于总统制的最重要教科书。他在该书中认为：“尽管该职位拥有重要的权力，但完全与民主政体相适应。”在1968年的修订版中，全书的整体框架基本未变，但作者已经对总统职权能否充分反映民意、国家的历史目标和价值观，以及能否同民主所赖以建立的制度和实践相适应表示担忧。在1975年的修订本中，不仅全书的内容出现了巨大的变化，而且作者在主张“美国和美国人需要强大的总统制”的同时也指出：“总统职权必须受到其他力量和制度的制约——国会、法院、政党、新闻媒体、利益集团以及总统职权自身的不断民主社会化。”^[43]

如果说20世纪五六十年代的学者在修正自己观点的时候还有一些保留，那么新生代学者则完全颠覆了上一代学者的论点，在批评总统制时更为彻底。托马斯·克罗宁在1970年美国政治学协会年会上宣读的一篇论文中说，过去的学者“对总统的能力和善行做出了夸张和不切实际的解释”，夸大了过去和未来的总统的行为。另外有的学者认为总统的声望过高，行动自由过多；有的学者则指出，总统的权威应该局限于对政府的管理，但现在已经扩大到“国家的全部活动”；还有的学者更是将总统制称为“弗兰肯斯坦式的怪物”，警告“危险的制度失衡”已经给了总统过多的权力，同“民主政府的原则”发生了抵触，因为总统制“同国会相比，不是参与性民主的制度”。而关于如何解决总统职权过大的问题，学者们也提出了各种各样的建议。^[44]

正是上述社会和学术背景的变迁促使小施莱辛格对自己关于总统职权的观点做出了一些修正。但他的核心观点并没有发生变化，无论是20世纪60年代中期以前还是在此之后，他一贯的主张都是“强势总统制”，亦即肯定分权制衡的根本政治原则，同时主张行政部门在联邦政府中应该占据优先地位。但在这一“不变”的核心之下，又隐藏着另一种潜在的、更具深意的“变”，就是小施莱辛格对美国政治制度的根本原则有了更深刻的理解。在早期的著作中，小施莱辛格毫无保留地支持总统职权的扩张，认为最高法院乃至国会都是阻碍行政部门实施改革措施的保守力量。而60年代中期以后，历史和现实显然促使他对这一问题进行了更为深入的思考。在《帝王般的总统》和此后所发表的相关文章中，小施莱辛格认为，分权制衡的体制确实有一种固有的迟钝倾向，但它在实践中是极富伸缩性、易于变通的理论，因此自美国建国以来，独立的国会和独立的最高法院的存在从未能够阻止有能力的总统采取果断而迅速的行动。并且权力的分立是美国民主制度的根本保证，它使国家中存在的意见分歧得到了忠实的反映。当国家不能确定应当如何行动时，分权所带来的拖延、辩论和进一步的考虑是合适的选择。如果一项政策是拙劣的，即使得到迅速的执行也绝不是真正的成功。权力的分立在国家对行动没有取得一致意见时保证进行讨论，在多数人认可行动正确时则允许采取行动，这正如布兰代斯大法官所说，分权体制的要点“不是促进效率，而是排斥专权”。但小施莱辛格在肯定分权制衡体制的合法性与合理性的同时也认为，由于以分权为基础的政治体制有一种内在的迟钝倾向，因此只有当联邦政府的三个部门之一拥有优先权时，分权制衡的体制才会运转良好，而只有行政部门在结构上有能力采取这样的主动，并且历史也表明，当行政部门占据优先权时，制衡体制的运转状况是最佳的。行政部门的领导能使体制克服迟钝的固有倾向，使美国能应对重大的挑战，在一个变化不断加速的社会要求政府提高效率的情况下更能显示其合理性，当然也使总统与其他部门之间形成了永久的张力。但是这种张力在小施莱辛格看来不再是行政部门前进的障碍，而成了自由民主制度的根本保障。^[45]

小施莱辛格的这一观点后来被证明是符合历史发展趋势的。“水门事件”发生后，总统在美国政治生活中的影响和作用曾大大下降，但1980年里根入主白宫之后，总统的影响和作用又大大加强了。里根在其执政的前6年享有很高的威信，他的主要立法计划，如以关税为中心的“经济复兴计划”、增强国防实力、被他称为“第二次美国革命”的税制改革都在国会获得了通过。但是除1981年以外，他的立法计划都在国会遇到了各种各样的阻力。从里根、布什到克林顿、小布什，即使在美国总统日益成为国家政治生活中心的今天，也必须为获得国会对自己决策的支持而竭尽全力地进行游说活动。^[46]

小施莱辛格在20世纪70年代后对总统制的研究虽然是针对当时美国社会热切关注的现实问题而发，但却不仅仅是应时之作。他以一个历史学家的眼光和深厚学养将总统制在历史中的变迁过程展现在读者面前。他没有被时代的热点和学术界的各种观点所支配，而是以自己独到的视角对该领域所涉及的根本问题进行了深刻而合理的剖析。小施莱辛格观察总统职权的视角不同于此前许多关于总统制的研究，他将自己的论证建立在史学家特有的宽广视野之上，在众多的相关著作中独树一帜。他所创造的“帝王般的总统”一词现在已经成为美国政治辞典中的一个语汇，在被问到对“总统制”的印象时，多数政治家、公务员和学者都会将其同“帝王般的”一词联系起来。^[47]从表面看，小施莱辛格研究的是社会关注的热点问题，但他的目的却是一以贯之的，即通过对具体问题的研究，在美国历史中寻找合法性的先例，达到肯定美国民主制度中的根本原则、肯定美国民主传统的目的。同时，小施莱辛格对这些问题的研究虽然是立足于严谨的学术研究和历史考察之上，但他除在学术刊物上发表相关成果之外，还撰写了许多针对普通读者的文章。这些文章深入浅出，以一个权威史学家的身份引导公众深入了解美国的历史，在历史中解读公众关心的热点问题，充分履行了作为一名史学家的社会职责。在美国社会中，总统是否拥有过多的权力是最为旷日持久的争论之一，而关于总统制是否需要进行重大改革的争论也将持续下去。在这个问题上，重要的并不是作出什么具体的结论，而是唤起民众对这种争论的关注，并认识到自己在民主制度中所负有的重大责任。只有当制度和原则成为普通民众的内心信念时，宪法才能成为宪政，否则再好的宪法和制度设计也仅仅是停留在书面上的文字。正如小施莱辛格所说：“最终，只有当宪法体现了美国人民的精神时才是活的。”^[48]

【注释】

[1]参见加里·沃塞曼：《美国政治基础》，中国社会科学出版社1994年版，第35—51、68—69页；李道揆：《美国政府和美国政治》，商务印书馆1999年版，第314、390—405页。

[2]加里·沃塞曼：《美国政治基础》，第35页。

[3]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Age of Jackson，Boston：Little，Brown and Company，1945，pp.66-73.

[4]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Coming of the New Deal，Boston：Houghton Mifflin Company，1958，pp.521-522.

[5]Ibid.，pp.527，522.

[6]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Coming of the New Deal，Boston：Houghton Mifflin Company，1958，pp.527-528，520，535.

[7]Ibid.，pp.535-536，544.

[8]Ibid.，p.536.重点号为原作者所加。

[9]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Coming of the New Deal，Boston：Houghton Mifflin Company，1958，p.544.

[10]Ibid.，p.553.

[11]Ibid.，p.554.

[12]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Coming of the New Deal，Boston：Houghton Mifflin Company，1958，pp.554-556。这里小施莱辛格关于总统否决权的观点有待商榷，根据其他学者的资料，克利夫兰在两届任期中所否决法案的数量实际上少于罗斯福，而从总体上看，被国会推翻的否决是极少的，参见斯蒂芬·施密特等：《美国政府与政治》，北京大学出版社2005年版，第278—279页。

[13]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Politics of Upheaval，p.449.

[14]Ibid.，pp.449-452.

[15]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Politics of Upheaval，p.458.

[16]Ibid.，p.452.

[17]Ibid.，pp.484-486.

[18]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Politics of Upheaval，pp.486-487.

[19]Arthur M.Schlesinger，Jr.，“The Limits and Excesses of Presidential Power，”Saturday Review，（May 3，1969）；“The Presidency Under Glass，”New York Times，January 4 and 5，1972；Arthur M.Schlesinger，Jr.，Fred L.Israel，and William P.Hansen，eds.，History of American Presidential Elections（Four volumes），New York：Chelsea House，1971；Arthur M.Schlesinger，Jr.，ed.，The Coming to Power：Critical Elections in American History，New York；Chelsea House in association with McGraw-Hill，1972.

[20]“The Watergate Scandal Is the Healthiest Thing for the US Presidency，”Newsday，May 23，1973；“How to Save the Presidency，”Wall Street Journal，June 1，1973；“The Presidency and the Law，”Wall Street Journal，June 28，1973；“The Tapes and History，”New York Times，August 14，1973；“The Cancer in the Presidency，”Evening Standard，August 21，1973；“Congress and the War-Making Power，”Wall Street Journal，September 4，1973；The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973.(www.xing528.com)

[21]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，pp.ⅷ，ⅸ。重点号为原作者所加。

[22]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，ch.2.

[23]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，ch.3-7.

[24]Ibid.，ch.8.

[25]Ibid.，pp.278-279，284.

[26]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，pp.285-287.

[27]Ibid.，pp.295-297，406.

[28]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，pp.297-298.

[29]Ibid.，pp.417-418，404-405.

[30]Ibid.，pp.404-405.

[31]Ibid.，p.297.

[32]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，p.406.

[33]Ibid.，p.404.

[34]Ibid.，pp.406-407.

[35]Ibid.，pp.329-330.

[36]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，pp.409-410，418.

[37]William G.Andrews，“Presidency Studies：An American Dialectic，”Polity，Vol.10，No.1（Autumn，1977），p.106.

[38]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，pp.ⅷ，266-267，324-325，417.

[39]详见Louis W.Koenig，“Reassessing the‘Imperial Presidency’，”Proceeding of the Academy of Political Science，Vol.34，No.2（1981），pp.32-34。

[40]Michael Nelson，“Evaluating the Presidency，”in Michael Nelson，ed.，The Presidency and the Political System，Washington，D.C.：Congressional Quarterly Inc.，1990，pp.4，24.

[41]William G.Andrews，“The Presidency，Congress，and Constitutional Theory，”in Norman C.Thomas ed.，The Presidency in Contemporary Context，New York：Dodd，Mead ＆Company，1975，pp.13-17.

[42]Ibid.，pp.17-18.

[43]转引自William G.Andrews，“Presidency Studies：An American Dialectic，”Polity，Vol.10，No.1（Autumn，1977），pp.105-106。

[44]William G.Andrews，“The Presidency，Congress，and Constitutional Theory，”pp.20-21.

[45]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Cycles of American History，Boston：Houghton Mifflin Company，1986，pp.285，310-311；Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，p.ⅷ。小施莱辛格其他的相关文章还有：”Parliamentary Government，”New Republic，August 1974；“The Electoral College Conundrum，”Wall Street Journal，April 4，1977；“Reforming the American Presidency，”Wall Street Journal April 7，1981；“Time for Constitutional Change？”Wall Street Journal，December，24，1982；“Making Reagan Accountable，”Wall Street Journal，April，20，1984）；“Why Ex-Presidents Should Stay That Way，”Parade，June，21，1981；“The Item Veto Is a Bad Idea，”Chicago Tribune，April 2，1984；“Against a One-Term，Six-Years President，”New York Times，January 10，1986。

[46]参见李道揆：《美国政府和美国政治》，第369—370页；李·汉密尔顿：《美国外交政策的制定：总统和国会在过去40年里所起的作用》，孙哲主编：《美国国会研究Ⅱ》，复旦大学出版社2003年版，第149—166页。

[47]Louis W.Koenig，“Reassessing the‘Imperial Presidency’，”Proceedings of the Academy of Political Science，Vol.34，No.2（1981），p.31.

[48]Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，p.418.