《帝王般的总统》恢复宪法制衡，探析小阿瑟·施莱辛格史学思想

1972年6月17日，五名潜入民主党总部所在地水门大厦的“窃贼”被警方逮捕，随即被指控在民主党全国委员会主席劳伦斯·奥布赖恩的办公室进行窃听和其他非法活动。经过调查后，虽然发现这五个人同白宫有牵连，但在当时并未引起广泛注意，共和党总统尼克松仍然顺利赢得了大选。但是到1973年3月，“水门事件”被告之一的詹姆斯·麦科德向法官承认自己和其他证人在政治压力之下做了伪证，实际上“争取总统连任委员会”与白宫都卷入了“水门事件”。这一政治炸弹引发了“总统危机”，形势急转直下，最终导致尼克松为避免弹劾而决定辞去总统职务，同时也引起了美国社会对总统职权问题的新一轮争论。

如前所述，小施莱辛格在以往的研究中对于总统制这一美国政治体制中的核心问题早有关注。他在对杰克逊民主和罗斯福新政进行研究的过程中已经注意到这两位总统在改革过程中实际上扩大了总统权力这一事实。在水门事件发生之前，小施莱辛格也曾经发表过专门论述总统职权问题的相关文章，并主编过有关总统选举历史的著作。^[19]水门事件发生后，他先后发表了“水门丑闻最有益于美国总统制”“如何拯救总统制”“总统制与法律”“录音带与历史”“总统制中的弊病”“国会和宣战权”等一系列文章。1973年末，小施莱辛格出版了他关于总统制研究的专著《帝王般的总统》。^[20]

在美国学术界，有关总统制的研究著作在20世纪60年代中期以后大量涌现，其中有不少十分系统地阐述了同美国总统和总统制相关的各方面问题。作为一名史学家，小施莱辛格在对美国的总统制进行系统、全面的研究方面与一些政治学家也许无法相提并论，但他这部著作的宽广视野、独特视角和深厚的历史底蕴也是其他学者所无法企及的。正如作者本人在前言中所说，这本著作的目的“不是系统地阐述有关总统职权的所有方面和每个问题”，所关注的也并非“国会和总统之间政治制衡”的变迁，而是关注“宪法制衡的变迁”，即总统，特别是当代的总统如何占据了由宪法规定和政治实践所赋予国会的那些权力。虽然总统对国会权力的占据既发生在外交事务中，也发生在国内事务中，但由于“帝王般总统职权”的主要动力来源于外交政策，而其中首要的则是总统获得国家决策中最重要的战争权，因此小施莱辛格的这部著作就特别关注战争权的历史。^[21]

在这部著作中，小施莱辛格用一半以上的篇幅追溯了总统职权发展的历史。他从剖析开国元勋们立宪的意图和他们关于分权的争论入手，分析了战争权这个核心问题的来龙去脉。他指出，分权的思想使“冲突”在美国政体的核心部分中成为制度化的现象。为了在对战争的控制权上体现分权制衡的原则，开国元勋们经过深思熟虑，将批准权和开战权授予国会，无论该场战争是否已经宣战；同时将对战争进行中的外交关系和战争的处置权，以及在国会休会期间对突然攻击做出反应的权力授予总统。这种对权力的分配产生了“权力的部分混合”，因此存在着本质上的不稳定因素，特别是总统行使外交的权力和国会批准采取敌对行动的权力都有压倒对方权力，或者使对方权力无效的潜在可能性。除了这种本质上的不稳定因素之外，管理政府中产生的实际需要逐渐增加了总统的权力，由于国会不适于处理外交事务的特性，总统的权力在外交事务领域的增长尤其明显。^[22]

小施莱辛格发现，战争权总是在归属国会或总统两个极端之间摆动，但总的趋势是权力的天平逐渐向总统倾斜。在立国之初，成文和不成文的制约使总统与国会双方的权力基本能保持平衡，但这种平衡在本质上是不稳定的，行政部门很快便开始提高自己对战争权的控制力，并开始限制有关的信息流向国会。到19世纪初，虽然名义上仍然只有国会有权批准对主权国家采取敌对行动，但实际上许多被定义为非针对主权国家的军事行动是在完全没有国会授权的情况下进行的，而国会也愿意将这些事务交由行政部门处理。但是，单方决定使用武力权限次数的不断增加使总统们形成了新的惯例，进一步促使他们侵占国会的宣战权。19世纪下半叶，国会企图重新限制总统的权力，但是由于外交事务日益复杂化，国内经济也越来越多地受到跨州经营企业的控制，只有通过国家立法和规范才能控制它们，这使总统的行政权力不可避免地恢复了。美西战争后，国会的权力继续遭到削弱，但第一次世界大战后，孤立主义思想弥漫美国社会，国会重新加强了对国内外政策的控制。在20世纪30年代世界面临战争威胁时，美国总统发现自己由于国会的限制，不能采取必要的行动来拯救国家。“珍珠港事件”解决了宪法中的悖论，标志着总统权力的重大变化，战争则进一步加快了罗斯福总统权力的上升，使那些负责外交政策的人习惯于自以为是地认为行政部门具有更多的智慧和公正。第二次世界大战后“冷战”的格局与国际危机的频繁发生要求快速反应和决策的手段集中于行政部门，使国会没有机会从行政部门夺回自己的权力。战后的总统几乎开始将与国会分享制定外交政策权力视为对总统职权的贬低，而总统在外交事务中单独行动，将自己的判断和决策强加于国会与民众几乎成为一个强势总统的处事惯例，打破了宪法中的制衡原则，甚至连国务院这样的外交行政部门也被排除在白宫秘密决策圈外，而国会、媒体和公众舆论等则更不在白宫决策圈的考虑范围之内。^[23]

在帝王般的总统权力颠覆了外交事务中传统的权力分立之后，它也开始渴望在对内政策上追求同样的权力集中。小施莱辛格指出，尼克松通过各种途径将权力集中到自己身上，如削弱内阁的影响，扩大白宫班子，以史无前例的方法扣压国会拨款和使用口袋否决权，选择性地执行法律，谋取法官的任命权，控制国会获得的信息，改变总统选举方式，在白宫内建立特别调查小组等。虽然每一项行动单独看来可能都微不足道，但如果人们审视尼克松在各方面的作为，一个更大的计划就显现出来——尼克松试图进行一次新的美国革命，改变分权制衡的宪法体制。^[24]

水门事件的发生终结了美国历史上最危险的一次改变总统职权性质的企图，但是并没有改变使其成为可能，甚至合理的环境条件。总统职权的所有历史都指向一个核心的问题，即一个建立在分权原则上的政府应该如何运作。由于帝王般总统的最初动力来自外交政策领域，而在这个领域中总统对立宪者意图的颠覆也最为引人注目，因此这个问题在外交关系领域中自然也显得特别尖锐。由于宪法对这个问题规定的模糊性，又由于国际环境和美国的国际地位已今非昔比，如何限制总统在外交中帝王般的权力而同时又不损害美国的安全，已经使总统和国会之间的权力分配成为一个棘手而又迫切需要解决的问题。^[25]

在这个问题上，小施莱辛格没有像其他一些学者那样纠缠于宪法理论，他认为，要解决国会与总统之间的权力之争，首先必须揭示问题的本质。他以一个历史学家的深远眼光，从剖析历史事实入手，提出了独到的见解。他指出，在美国历史上，无论主张战争权归于总统或是战争权归于国会，都能找到合法的先例；而当人们反对一项政策时，也总能在宪法中找到反对的理由。因此，需要引起人们注意的并不是谁支持国会、谁支持总统，而是为何同一个人在不同的形势下，在职业生涯中的不同时刻，会持截然相反的观点。他指出：(www.xing528.com)

在墨西哥战争期间挑战波尔克的行政特权的亚伯拉罕·林肯和12年后使总统获得了前所未有的战争权的亚伯拉罕·林肯是同一个人，正如在19世纪30年代对国会表示极大尊重的安德鲁·杰克逊和1817年没有国会授权就对西属佛罗里达发起进攻的安德鲁·杰克逊是同一个人。在18世纪90年代为总统的战争权辩护的联邦主义者在1814年成了国会优先权的支持者。当韦伯斯特和西沃德是参议员时对国会的权力持一种观点，而当他们成为国务卿时完全持另一种观点。……理查德·M·尼克松1951年对国会是否能控制军队部署和行政协议有一套看法，1971年他的看法正好相反。……一切都指向一个简单的结论：战争权之争主要不是一个宪法问题，而是政治问题。^[26]

小施莱辛格认为，宪法中的权力制衡是一个相对的概念，在任何一个具体的历史时刻，宪法制衡都受制于形势和法官的判断、意见、预测这些变幻不定的因素，因而最高法院无法设定一个机械的裁定标准。而人们在判断现实政治中的权力平衡问题时，往往习惯于用绝对的思维方式来思考这一相对的问题，在战争权问题上或支持国会应该具有优先权，或支持总统应该具有优先权，还常常把政治问题转换成宪法问题和制度问题，从而丢掉了问题的本质，其实当事人就是在以庄严的宪法和制度问题掩盖实质上的权力纷争。事实上，尽管国会作为制定外交政策的部门有明显的缺点，但越南战争则无疑表明总统在外交决策上也并不必然是明智的。因此，“用有野心的国会议员取代有野心的总统不会带来什么改变，而詹姆斯·布坎南，那个没有国会的同意连马路也不肯过的人也不并必然是总统人选的理想典型”。^[27]

在总统与国会之间的战争权归属这个问题上，小施莱辛格指出，解决问题的方法并不是将权力授予其中的任何一个部门，而是应该在它们之间“分配权力”，重新恢复宪法中的分权制衡原则。^[28]小施莱辛格认为，水门事件的发生对总统制是有益的，它阻止了未来总统的不法行为，有助于恢复公众对总统制的信任。但是，水门事件的发生也使人们对总统制产生了几近歇斯底里的恐慌，人们或是认为总统制即将崩溃，或是希望令总统从属于国会，小施莱辛格对这些观点一一进行了驳斥。他认为，美国的总统制是一项久经考验而又十分稳固的制度，它在美国政治体制中的首要位置建立于美国政治秩序的需要之上，如果将这一制度的命运同某一时期担任总统的某个具体的人的命运联系在一起将是十分荒谬的。^[29]他认为，总统权力的扩大从某种意义上对国家来说并不是一件绝对的坏事：历史已经表明，总统制是政府保持公正和进步的最有效工具，因此为了限制总统在外交决策方面滥用权力的行为而使总统在国内决策中失去活力将是错误的。而国会虽然拥有巨大的权力，但其特性决定它不能指挥政府，也无法为国家提供领袖。“国会的分散化，它积习难改的对职责的恐惧，它习惯性地依靠行政部门的想法、信息和协助”，这些都成了“总统制的生命保险”。^[30]正因为如此，小施莱辛格认为，指出总统过分扩大职权是合理的，“但是在去除总统神话性的同时不能重新神话国会，因为历史表明，总统或国会都不是绝对正确的，双方都需要另一方”。^[31]虽然一项决定即使由国会和总统共同做出，也决不意味着它是绝对正确的，但由两者共同做出的决定，“无论明智还是愚蠢，至少满足了民主的标准”，并且通常而言，由双方共同做出的决策将更多是明智的，而不会是愚蠢的，这正是开国元勋们的智慧所在。^[32]

毕竟是总统的领导将国家带入了20世纪，使美国的工业人性化，确保了劳工组织的权利，保护了农民的生活。是总统的领导保护了《权利法案》不受地方政府不按法律程序裁决的侵蚀，保护了自然资源不受地方的贪婪掠夺。是总统的领导，促使联邦法院维护种族平等权利，反对种族偏见，而这些仅靠国会几乎是无法做到的，地方政府则只会做得更少。^[33]

总之，国家既需要强大的总统来领导，也需要权力的分立制衡来保证自由。为此，小施莱辛格呼吁要重建国会与总统之间的默契关系，使宪法制衡能顺利、有效的运作，建立起确保国会完全地、真正地参与所有重大的政府决策过程的制度。“如果总统试图将宪法视为应当是合作的权威转变为排他的权威时，必须被阻止；而如果国会试图这样做，同样也将被阻止。”^[34]他指出，美国宪法是一份留有自由空间的文件，强有力的人完全可以在其范围之内管理国家事务，保卫共和国的利益。宪法中的权力制衡在一些问题上虽然并没有明确的规定，但这恰恰为总统与国会双方留下了空间，便于他们根据现实需要采取合理合法的相应行动。如果总统或者国会破坏了这种复杂的权力制衡，随之而起的冲突必将危害他们双方，结果也将危害国家。^[35]

最后，小施莱辛格指出，更能有效控制总统的是政治而并非法律，因为美国总统是通过个人影响而支配国家的，国会、媒体和公共舆论的反对能够击倒任何一个总统。但要使一个总统真正能够恪尽职守，首先需要美国人民对总统的职位有一种新的态度，或更确切地说，回归早先更为怀疑的态度，尤其要拒绝崇拜。尼克松对公众发表演讲中的一个一贯主题就是宣扬对总统保持尊敬的必要性，并且他所指的不是对一位好总统的尊敬，而是对这个职位本身的尊敬。尼克松周围的谋士甚至试图将此变成一种意识形态，他们试图让人们接受这样一种观念，即无论权威机构是否做了能够为自己赢得尊敬的事情，他们都有权受到公众的尊敬。如果人民本身无意识地接受了帝王般的总统制，那么无论是弹劾还是其他任何手段都不会起到任何作用，即便宪法也无法令一个国家坚持它已经决心背叛的理想。只有首先恢复美国社会中不成文的制衡手段，才能真正恢复美国宪法中书面的制衡原则。美国社会中举足轻重的力量如国会、法院、行政部门、媒体、大学等，要恢复自己的尊严，履行自己的职责。正如麦迪逊所说，国家不能希望依靠“书面的界限”来阻止权力的侵犯行为。最终，只有当宪法体现了美国人民的精神和意志时才是充满活力和生机的。^[36]