总统在美国政治生活中是一个至关重要的角色，他承担着多种稍有不同而又经常重叠和互相混杂的政治角色。他既是国家元首，也是主要外交官、武装部队的总司令，还是行政首脑、主要立法者和政党领袖，他是联邦政府的象征，也是国家的象征。总统职权的发展有一个演变过程。在1787年的制宪会议上，虽然为了建立一个强大的中央政权，发展经济，抵御外国入侵，多数立宪者坚持设立一个强大的行政部门，但是为了防止行政首脑滥用权力、独断专行，制宪者们又对总统的权力规定了必要的制衡措施，并且根据他们的意图和设计，在组成中央政府的彼此独立但又互相制衡的立法、行政、司法三个部门中，国会是最为重要的部门，是代议制民主的主要体现，在政治生活中明显居于支配地位。在20世纪前，历史也确实是在制宪者们设定的轨道中运行的，除少数几位总统能与国会抗衡外，国会在制定国家政策方面往往起主导作用。迟至19世纪末，威尔逊总统还曾将国会称为联邦制中的“主导力量”。不过随着历史的发展，美国的总统职权出现了重大的变化。在20世纪，特别是大萧条和第二次世界大战以来，总统的权力不断扩大，逐渐成为美国政治舞台的中心人物。[1]
但是由于宪法和宪政的观念在美国深入人心，因此美国人一方面对总统职权适应时势的需要不断扩大的现实表示理解，另一方面又对总统职权的扩张深表忧虑，担心这种趋势有可能会破坏美国的根本政治制度。历史上美国人关于总统职权问题的立场可以说一直是动摇不定的，“有时候他们要求强有力的领导，但很快就为那种强大力量的后果所困扰。另一些时候他们要求行政部门少管一点，但又常常把总统的不太管事视为软弱无能”。[2]这种情形使美国的历届总统一直在职权过大或过小的问题上走钢丝，总统职权及其演变问题因此也一直成为公众高度关注和学者研究、探讨的对象。在小施莱辛格早期研究的三部代表作中，《杰克逊年代》和《罗斯福年代》都分别以一位美国历史上杰出的总统为中心，研究一个美国历史发展的关键时期。而安德鲁·杰克逊和富兰克林·罗斯福之所以能成为美国历史上的伟大总统，都同他们超越前人扩大总统职权，从而能推行卓有成效的行政措施密切相关，因此小施莱辛格在对这两个人物和时期的研究中，自然不会绕过总统职权这个十分关键的问题。
在对总统制的早期研究中，小施莱辛格关注的是总统对行政部门内部控制权的扩大，这首先表现在总统与内阁的关系上。美国政体中的内阁不是联邦政府的一级组织，只是总统的一个咨询机构，华盛顿任总统时开始召集各部部长听取意见，这些早期的会议很快被人们称为“内阁”会议，以后的历任总统也常召开这种会议，内阁的概念逐渐形成。小施莱辛格认为，内阁会议自华盛顿时期以来就被作为调和敌对利益的工具，而杰克逊时期的官方内阁非但不是有效的行政工具，而且其成员经常互相争吵，有人在根本问题上与总统意见不一致，甚至有意挫败总统的政策。杰克逊因此十分倚重经常和他在白宫厨房中碰头的密友们的意见，这就是著名的“厨房内阁”。但小施莱辛格指出，在这一时期，内阁在政党体制的驱动下亦开始出现变化，逐渐成为行政部门的一个更有效率的组成部分，这对总统与内阁之间关系的影响是决定性的，从而也革命性地改变了总统制。[3]
在《新政的来临》中，小施莱辛格辟出一个专题“总统制的变迁”，进一步探讨了总统对行政部门控制程度的增加。他指出，如果按照传统的观点，罗斯福所领导的行政部门绝不能说是好政府的范例，而是一个职责范围划分不清、行动拖延拖沓的政府。但是人们之所以会留下上述印象，完全是由于受到当时在政府任职的一些官员在回忆录中常常发出此类抱怨的影响。小施莱辛格认为，这些回忆录无疑从下属的视角生动揭示了行政部门的问题，但也无疑是一种扭曲的、吹毛求疵的反映。这是因为在行政部门中，没有一个下属能够得到自己想要的、或是认为自己应该拥有的一切，各种形式的本位主义是所有下级官员的职业病，上级官员则必然是挫败下级梦想的那个人。总统在行政部门中是占据金字塔顶端位置的人，他工作的本质就是强调自己的优先权，因此必然会令下属不满。[4]
而如果从总统的视角观察这个问题，则会得到一幅完全不同的图景。小施莱辛格将美国的总统分为两种类型：一种喜欢亲自做出决策，另一种不喜欢自己做决策。这两种类型的总统在执政过程中都会相应地调整行政部门的运转机制，使其适应自己的需要。小施莱辛格认为，宪法的理论要求总统必须在公共舆论面前为政府行政部门的每一次行动和重大的决策负责，因此一个总统可以将例行公事委托给下级部门，却不能将属于总统的任何一项重大职责委托出去。上述第二种类型的总统会将做出决策的权力分配给各级下属官员，并美其名曰“授权”，但这种做法却明显威胁到总统制的根本原则。[5]罗斯福是第一类总统中的杰出人物，在集中行政决策权方面，他比其他任何一位现代总统都要成功。罗斯福深知，无论是出于考虑自己职位的尊严还是政府的协调性，关键性的决策都应该由他本人做出，而不应当由任何人在他之前做出决策，因此他审慎地调整了指挥体制，以确保重大的决策要求被传送到金字塔的顶端。在同内阁的关系上，富兰克林·罗斯福继承了杰克逊所开辟的传统，他虽然曾计划每周召开两次内阁会议，却从不在会议上讨论任何重要的问题。对罗斯福而言，内阁会议与其说是他指挥行政部门的工具，不如说是他了解社会舆论、判断下属能力的窗口。他设置了各部门之间的竞争机制，“他最喜欢的技巧是授予各部门不完整、不确定、相互重叠的权限。这种推动竞争的理论经常会在操作层面上引起混乱和不满，但除此之外，没有其他方法能够在一个庞大的、充满了野心勃勃的渴望权力者的官僚机构中确保决策权能够归于总统”。[6]这种理论还使罗斯福能够检验下属的能力，在他们的互相竞争中分辨谁更有能力，哪一种方法更好。这种办法或许会造成浪费，但绝对不会带来停滞。此外，这种竞争理论也能满足罗斯福让多种利益共存的政治要求，而罗斯福政府的灵活性在职责分工明确的政府中也是无法达到的。总之，罗斯福想要的并不是一个符合传统观念的运转平稳、秩序井然却毫无活力的政府，而是一个富有创造性的、灵活的政府。竞争机制正是确保这种创造性活力的根本所在。[7]
当然，总统在掌控了决策权之后还必须认识到，他的决策并不会自动地得到执行，即便一批有勇气、有想象力的下属也并不能解决这个问题，相反有能力的下属官员的思想和个性还有可能阻碍决策的顺利执行。此时比压力、纪律和强制更为重要的是“魅力、甜言蜜语和思想的交流”，比“命令”更为重要的是“领导”，“总统必须使行政部门想要实行他的政策”。[8]罗斯福能够掌控有能力、有思想的部下，更重要的是他有能力激发人们心中的理想主义；罗斯福“让自己在政府的每个层面上被感知”，对下属而言，他不是一个端坐于庞大官僚机构顶端的、遥不可及的人物，而是一个“能够以人格和品质触动和激励大多数政府官员的领袖”。[9]小施莱辛格认为，政府的行政部门有三项职责：一是收集信息；二是做出决策；三是执行这些决策。罗斯福领导下的行政部门虽然表面上给人们留下行动拖沓、职责混乱的印象，实际上却成功地履行了这三项职责。(www.xing528.com)
除了总统在行政部门内部权力的扩大之外，小施莱辛格在《新政的来临》中还探讨了总统与国会的关系。从1933年3月6日罗斯福下令全国银行停业，到同年6月16日铁路协调法的诞生，在这100天中间，国会迅速通过了15项主要立法（总共70项）。小施莱辛格认为，国会与总统之间的这种密切协作关系不仅是资本主义制度濒于崩溃的严峻现实所使然，还源于罗斯福高超的政治领导艺术。他认为，领导政府的行政部门对总统而言仅仅是工作中作为“管理”的那一部分，除此之外总统还必须领导国会，这是总统工作中的“政治”部分。“政治可以是教育、说服的高级政治策略，也可以是压力、操纵和阴谋的低级政治策略。罗斯福在两方面都有同样熟练的技巧。”[10]在同国会的关系中，罗斯福同时使用了两者，其中高级政治策略无疑是更为重要的方面。他每天会用3—4个小时处理同国会的关系。“在国会开会期间，罗斯福与党派领导举行经常性会议。他还在办公室或通过电话花费长时间说服、安慰和劝诫个别的参议员和众议员，使他们消除疑虑。……轻松地称呼名字、真诚的握手、灿烂的微笑、亲密的笑话、平易近人和关切的态度、半机密的会谈、白宫书桌旁的合影、家乡报纸上的标题——他是让国会满意的艺术大师。”[11]在国会成员无法被说服而必须运用低级政治策略对其进行操纵和控制时，罗斯福会避免亲自出面，而是通过白宫的使者来进行，他们有许多这方面的技巧。而当情况需要时，罗斯福则会动用否决权来达到自己的目的。从历史上看，自1792年华盛顿首次使用这一权力以来，被克利夫兰和罗斯福否决的法案占所有被总统否决法案的三分之二。虽然克利夫兰在否决法案的数量上略多于罗斯福，但他的否决多集中于抚恤金法案，而罗斯福则在许多方面都运用了否决权。在罗斯福的前两届任期中被他否决的505项法案中只有7项重新被国会通过，这也从另一个方面说明罗斯福对国会的控制是非常成功的。[12]
在《剧变的政治》一卷中，小施莱辛格则探讨了总统与联邦政府的另一个部门——联邦法院的关系。新政实施过程中罗斯福与联邦最高法院之争由于涉及分权和制衡等根本政治原则，一直备受学者关注。小施莱辛格对此问题的研究由于时段的限制并没有涉及发生于1937年的法院改组危机，但他的阐述仍然触及了这个问题的根本，即宪法的本质。小施莱辛格主张，新政和新政派并没有违背宪法，相反他们忠于宪法，他们的新政思想和实践正是来自他们对宪法深刻、忠实的理解。在罗斯福看来，“我们的宪法是如此简单和实际，以致总能通过改变重点和安排而不失其根本形式来适应特殊的需要”，新政“是在美国宪法的框架、精神和意图之下前进的”，这正如罗斯福智囊团的著名人物雷克斯福德·特格韦尔说：“我们所做的是重新发现宪法，复兴它意欲创造的力量。”[13]
小施莱辛格认为，新政派对宪法的这种信心源于美国的历史经验。一份为13个沿海的农业州、400万人口而起草的文件，只经过最低限度的修改，就成为一个跨越整个大陆、拥有1.25亿人口的工业化国家的基本原则，小施莱辛格认为，美国宪法能够生存到今天固然同其文字本身有关，但更多是由于后人在重新解释这些文字时的谨慎。最高法院在重新解释宪法的过程中形成了一些特定原则，如应该根据历史的变迁来考虑现实中的案例，法院的司法职责限于对实际案例做出判决而不应该涉及纯粹的政治问题等，为历代法官所遵循。但宪法必须依赖于解释者，这也带来一种可能性，即法官在解释宪法时也有可能背叛它。[14]小施莱辛格认为，从表面上看，新政时期法院中的四个保守派倡导的是“宪法正统主义”（constitutional fundamentalism），认为宪法是一个固定的、明确的文件，而法官的职责就是“按照书面文字宣布法律”。但事实上，保守主义者们并不像他们所假定的那样超然，而是同任何宪法解释者一样，在解释宪法的过程中注入了自己的思想。他们固守自由放任的哲学，因此当对宪法的新解释支持国家干涉经济时，保守派就会加以排斥，有时其理由甚至在宪法中毫无根据。总之，现代的最高法院已经脱离了“伟大的宪法传统”，他们推翻自己判决的比例越来越高，宪法在他们手中不再有固定的形象，他们期望改变宪法而不仅仅是解释它。[15]小施莱辛格认为，在富兰克林·罗斯福形成政治意识的年代，一度地位不断上升的法院日益受到越来越多的质疑，受此影响的罗斯福并不认为司法部门是神圣不可侵犯的，他认为最高法院一直或多或少地参与政治，在当时更是受到共和党完全的控制。罗斯福的这种观点在小施莱辛格看来是符合历史事实的，正是在此思想基础上，罗斯福在反对最高法院对新政的攻击时并没有多少顾忌。[16]
小施莱辛格指出，美国人虽然崇敬宪法，但他们对任何声称自己绝对正确的人却有着本能的怀疑，特别是一些法学家。他发现，美国历史上几乎每个强有力的总统都会至少同最高法院发生一次冲突，并总会在人民当中引起共鸣。如果进一步深究的话，美国人对最高法院的怀疑自共和国诞生之初就开始了，多位总统和政治家都曾强调必须坚持权力的分立，不能将最高法院对宪法的解释奉为圭臬。1930年参议院曾就最高法院人选的提名产生重大的争议，小施莱辛格认为这与其说是针对法官的提名，不如说是针对最高法院本身，它已经预示了社会中有一股反对最高法院的潜在情绪。[17]公众的怀疑还得到新的法学理论的有力支持，这就是兴起于19世纪末20世纪初的司法现实主义（legal realism），这种法学理论关注司法判决中的非理性因素，寻求重现其中除法律之外明显存在的经济、政治、心理等因素。司法判决不再被认为是无可指责的理解法律的结果，法官（即使是最高法院的法官）也不再是法律的声音，而更像是他自己的偏见通过法律发出的声音。[18]出于上述种种原因，小施莱辛格指出，富兰克林·罗斯福对最高法院的反击只是遵循了美国历史发展的趋势。
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