加强法治水平，提升制度建设

党的十九届三中全会指出：“随着改革开放逐步深化，我们党对制度建设的认识越来越深入。”“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度。这是摆在我们党面前的一项重大任务。”法治社会的首要条件就是完备的立法。一个单位的法治水平首先取决于其内部制度。国家法律法规是针对全国而言，具有原则性和概括性；单位制度针对本单位具体的业务和环节，具有针对性和实用性。公职律师、公司律师、社会律师在从事法律顾问服务过程中，制度建设应该是法律顾问第一位的重点工作。

制度是管理经验的总结，是单位内部的“法律规范”。尽管目前没有文件把制度建设作为法律顾问的第一工作，但从相关实践经验来看，“加强制度建设，提高法治水平”应该是第一位的工作。

首先，制度具有极大的实用性和针对性。国家要“依法治国”，省里要“依法治省”，市里要“依法治市”，学校要“依法治校”，企业要“依法治企”。法是同样的法，但在不同行业、不同单位如何适用还有待具体化。这个具体化的表现就是在遵守国家法律法规的前提下，结合本单位的实际情况，制定符合本单位需求的制度。对于地方政府而言，制度就是政府完成治理的政策。对于其他单位而言，制度就是单位员工应该遵守的广义上的法律。制定符合本单位实际情况的制度，既是授权式立法的应有之义，也是发挥管理能动性的必然要求。所以，不存在“没有任何制度”的单位，也不存在放之四海而皆准的通用制度。单位制度就是法律规定与单位实际情况和管理需求相结合的产物。单位的制度水平决定了单位的法治水平。

其次，制度是规范管理的体现，能够节约管理成本，提升管理效益。制度是公开的，制度有一定的稳定性。新员工入职的第一件事就是学习单位的制度。科学的制度，是全体员工的行为准则，具有强制性和普遍性。制度是单位全体人员应该共同遵守的行为准则。无论是单位本身，还是法定代表人、高级管理人员和一般员工，都应该遵守本单位的制度。这是制度的刚性要求。员工必须守法，领导不能任性。制度是各单位为了划分单位内部各组织机构管理权限、规范员工行为，通过特殊方式要求全员遵守的行为规范，是单位管理的依据和准则。制度作为评价单位和员工行为的社会规范，能够建立单位的是非对错标准，让员工养成良好的职业道德。单位制度的目的是统一工作流程，提高工作效率。制度能保证单位管理和运行的有序化和规范化，避免因人因事而做法不同，最大限度地降低管理成本，可以避免管理的任意性和随意性。

决定一个单位规章制度的因素有很多，主要有国家法律法规，国家、行业强制标准，上级单位或者领导人的要求，自身管理和防范风险的需要等。目前各单位制度建设上都取得了一定的成绩，但问题也不少，特别是在政府机关和国企层面，主要表现如下：

第一，制度的同质性问题。它是指很多制度除了名称不一样之外，其他内容都是一样的，特别是在大型央企下的各级子公司尤其如此。制度出现同质化的根本原因是上级要求过多，下级消极应对。你有什么制度，我就“依葫芦画瓢”出来什么制度。同质性的后果就是针对性和适用性比较差，制度写的是一套，实际执行又是另外一套，影响了制度的实际效果。(www.xing528.com)

第二，制度的时效性问题。它是指有些制度长期不更新、不废除，特别是国务院机构改革以后，原机关发布的规章制度到底是有效还是无效，如1997年电力工业部就被撤销了，但在电力工业部存续期间发布的部门规章还有效吗？哪个答案都不尽如人意。

第三，制度的合理性问题。它是指有些制度的内容违反法律和常理，成为单方面维护部门利益和行业利益的工具，如制度的内容大多是单位领导意见，作为被管理者几乎没有发言权。有时候制度的制定者只考虑单位利益和部门利益，内容缺乏公平合理性。例如，当年司法部举办了全国性的律师资格考试，通过律师资格考试的人申领律师执业执照后可以给企业做法律顾问。但当时的国家经贸委也组织了企业法律顾问资格考试，并规定企业法律顾问资格是从事企业法律顾问工作的唯一合法资格。再如，证监会设置了一个律师从事证券相关业务的资格。后来金融、房地产、国有资产交易等多行业都要利用自己手中的权力“靠山吃山”，幸亏国务院及时干预，否则后果不堪设想。

第四，制度的稳定性问题。它是指单位的制度朝令夕改，稳定性不足。这个问题在企业中比较突出，特别是新换了领导，制度就要根据新领导的意见进行修改。新制度内容在员工中尚未普及就需要重新修订。最终制度有几个版本、各版本之间有何区别，连制度的起草人员都说不清楚。

第五，制度的形式化问题。它是指制度主要是用来应付上级单位检查和考核，并不是用来约束员工行为的。在出台制度的职能部门，主要领导对自己部门出台了哪些制度都不清楚，更别说掌握其内容。很少有单位主动对本单位的规章制度进行检查或者绩效评价。

这些问题的存在突出了制度建设的重要性和紧迫性。法律顾问在制度建设上的主要内容是：作为制度的归口管理职能部门，要统筹制度的总体布局，并承担制度合法性审查工作。在一个单位内部，任何一个职能部门都将出台制度作为履行职责的主要手段。作为一个单位，需要保证其内部制度符合国家法律法规，符合上级单位的相关制度；又要体现各职能部门相互配合和协作，这就需要一个职能部门来负责本单位的制度建设。制定制度是任何一个单位中最重要、最规范的管理工作。有些单位成立了主要领导组成的制度委员会，凌驾于各职能部门，统筹单位的制度审查、批准、检查、评价、编纂整理等工作。从职能定位来看，制度管理职能非法律顾问莫属。法律顾问在制度建设归口管理方面有几项具体工作：一是法律顾问要主笔起草《制度管理办法》，明确各职能部门出台制度的制度规划、制度调研、征求意见、审查批准、制度分级、宣传普及、法律责任和制度后评价等内容。如同国家的《中华人民共和国立法法》，《制度管理办法》是管制度的制度。《制度管理办法》的主要内容应该有：制定制度的原则，各部门的职责权限，制度分类分级，制度制定规划，制度需求调研及起草，制度征求意见及反馈，制度评审，制度审核和批准，制度发布及培训，制度执行、监督和检查，制度修改，制度废止及编纂等。二是要承担制度合法性审查的职能。在制度审查中，制度的实用性、针对性、一致性和合法性都是常规审查内容。其中，制度合法性审查职责应该由法律顾问来完成。制度必须符合国家法律法规，不得与国家强制性规定相冲突。特别是政府有关部门，不仅需要在职责权限内制定政策和制度，还需要站在全社会和国家的高度审慎制定政策和制度。越是上级政府，越是需要具备公平公正的法律理念。给政府做法律顾问，尤其要注意这一点。公职律师“参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证”，重点就是保证其内容合法。在行政立法不是很健全的当下，各部门都在扩充自己的权力。审查“内容的合法性”需要理解国家立法背景和精神，需要维护基本的公平和正义。规章制度的合法性还包括程序的合法性，如地方立法需要通过地方人民代表大会表决，涉及职工切身利益的重大制度需要取得职工大会或者职代会的同意。在现代企业制度下，股东会、董事会、监事会以及经理层分工负责、授权管理。企业各组织机构必须在章程规定的权限内制定和审批制度，如应该由股东会批准的制度，董事会只能起草或者讨论，不能表决。三是法律顾问还要承担法律事务方面制度的起草者和监督执行者的角色，用制度去防范法律风险。《法律事务管理办法》　《合同管理办法》《印章管理办法》　《法律风险防范手册》　《合规管理指引手册》《员工刑事合规手册》《廉洁自律准则》　《公司章程范本》　《合同常用范本格式》《普法规划》等，这些文件都需要熟悉单位主要业务，能够准确把握单位风险源点的法律顾问去主笔完成。不同类型的单位，风险源点表现不一样。即使同类型同规模的单位，由于社会环境和人文环境的不同，员工结构和素质、习惯的不同，制度的内容也不完全一样。所以，起草规章制度的人一定是单位中层以上的管理者。制度是管理经验的结晶，制度是办事流程的程序化和规范化的表现。无论是政府、事业单位还是企业，缺的不是制度，而是制度的针对性和实用性。制度的生命力在于执行。法律顾问还需要定期对上述制度进行检查和总结，找出问题并予以完善。