第三节产业政策中的政府作用：结果与影响

在动画产业的发展过程中，政府既是产业结构调整、产业发展规划的布局者，同时又是具体产业政策的制定者。政府对动画产业介入的程度决定了市场机制在产业中的地位，而其制定的产业政策的有效程度也影响着产业的整体发展水平。近些年来，政府所颁布的各种产业政策为动画提供了较宽松的环境，同时也提升了成年群体对动画的接受度，促进了动画的多元化发展，成人市场得到了极大的拓展。但是，政府的过度介入，也束缚了市场功能的发挥，使得真正能够满足成人需求的动画在数量和质量上都不尽如人意。

政府干预过多，是目前访谈中反映出来的关键性问题之一，主要体现在以下几个方面：

从博弈论的角度来看，政府也是一个组织，有着自己的利益诉求。通过制定优惠的政策吸引全国各地的动漫企业集中到本地的园区，从而振兴动漫产业，形成本地新的经济增长点，为本地带来丰厚的财政收入以及为政府带来一定的政绩，这是各级政府出台产业政策的目的。这种基于非产业性目的形成的动漫园区或制定的动漫产业政策，在很多地方都与动漫产业发展的经济性目标不一致，从而形成制度供给与制度需求之间的不均衡。例如，动漫企业需要宽松和自由的环境，只有这样才能激发他们的创作激情与创新意识，因而有些企业包括个人或小型创作室愿意保持自己的相对独立性。而政府为了使动漫产业的管理更加规范、园区规模更大，会要求动漫企业进驻动漫园区，享受相关的优惠，而那些不在动漫园区的企业就无法享受到很多优惠政策或措施，相关产业信息的获得也比较困难。

“产业有产业的发展规律，产业发展到一定程度，自然会反映社会阶层的多元化、文化的多元化状态，从低幼群体向成人群体拓展也是一种必然，因而完全依照政府的蓝图来规划动画的发展，肯定会出现不和谐的地方”，这是受访者共同的心声。一些企业甚至认为，一些地方政府兴办园区，出台各项产业政策，其目的就是打着园区的旗帜炒房地产，当“二房东”，这对动漫产业的成长并无多大益处，难以形成真正的动漫文化与宽松的产业氛围，不利于动画业整体的发展。在我们对中国动画协会的访谈中，一位管理者明确地说，“就我们对全国各地区的调研，很多地方都是这样，大家都打着兴办动漫产业的口号去搞房地产，实际上动漫产业并没有真正地发展起来”。

在访谈中，我们提出这样的问题，“你们对政府产业政策的调整会做出什么样的期望？”我们原以为这些企业会进一步要求政府加大扶持力度，从租用办公空间、税收、项目启动等方面给予更加优惠的政策，但实际上，许多高层管理者都说现在的制度已经很好了，只希望政府加大落实的力度同时减少对产业的干预，尤其放松在内容、渠道、主体等方面的规制。“只要规制放宽松点，我们就可以制作出更好的动画，而且不会去触碰法规的底线，这一点自觉我们还是有的。”深圳怡景动画基地的一位公司副总的发言很有代表性。

对于动漫产业来说，国家与各级政府从2004年以来不断发文要求大力扶持动漫产业的发展，但是，从政策实施的效果来看，这些措施里的战术性成分居多，以扶持为主，主要体现在对企业的资助、融资的支持以及房租、税收减免等方面，而对于动漫产业的产业功能如何发挥，产业整体如何布局，如何实现阶段性发展目标，如何将短期的发展与长远的产业发展规划结合起来这些方面则显得较弱。在动画产业甚至是动漫产业的规划上，过于注重少儿动画、少儿动漫产业的发展，却对成人群体的兴趣与品味重视不足。“这种发展方式，即使少儿动画或少儿动漫再成熟，整个产业也是一条腿走路，无法与国外的动漫产业竞争”，许多受访者在访谈中表达了这一看法。

目前，直接或间接管理动漫产业的部门有很多，仅近年来发文扶持动漫的部门就有新闻出版广播电影电视总局、文化部、信息产业部，税务、工商、财政、金融、商务、海关等以及各地区的相关政府部门，有的管生产环节，有的管销售环节，有的管动漫产品出口，有的管动画产品的播出，也有的管动漫衍生产品的生产，等等；制定的相关政策与法规也是多种多样，有的将动漫企业作为工商企业来对待，与其他企业无异，有的则将动漫企业作为文化产业对待，强调其意识形态属性，由于出发点与思想观点不一致，导致对成人动画及衍生产品的生产、审查上标准不一。部门与政策的复杂性与多样性，使动画处于尴尬境地，管的部门或人太多反而使动漫企业无所适从，影响效率。

“婆婆太多，当媳妇的不知道如何是好。以内容规制为例，期刊出版方面对动漫管制较松，一些面向成人的漫画和网游可以出版发行，可是影视方面却管得太严，稍有出格就打死，生存难度很大。”丰台科技园某动画公司的老总这么说，而实际上这是一个共同认可的观点。“漫画、图书、网游在成人市场的发展速度都大大高于动画，这对动画来说既是压力，也是动力。希望这几个领域的发展，能够为动画的发展提供较好的发展空间。不过，从目前来看，这种标准不一致的情况对动画的成人化发展非常不利，需要大力改革才行。”杭州高新区某动画企业的王姓副总经理这样说。

行政部门的工作往往容易陷入单一化、程式化的思维，采用简单化、运动式的工作方式。在扶持动漫发展的过程中，一些部门容易将动漫工程与其他工程混淆起来，采用运动式的方式来实现其目的，大举上马、大兴土木并希望在短时间内见到效果。对于动漫产业来说，其发展并不需要“拔苗助长”，而是应该通过建设宽松的氛围、良好的运作机制以及重塑企业间的竞争与合作关系来推动。这些需要政府从行业规划与布局的角度来统筹规划，共同发展。对于那些非商业性的动画来说，更难在经济效益与社会效益上产生重大影响，也很难引起当地政府的关注，因此很少有专门关注其发展的政策出台。

随着国家与社会的发展，政府职能正在逐步向“大市场，小政府”模式转型。在这种情况下，动画人对政府职能作何设想呢？对此，受访者一致表示，“市场能办的，就放给市场，社会可以做好的，就交给社会，对于整个产业来说反而会更好”。(www.xing528.com)

放松管制并不意味着失控。在访谈中，许多人都以网游为例来证明自己的观点。他们认为，对于中国网游产业的发展，政府并没有进行大力扶持，完全是靠市场竞争。正是因为这种干预的减少，许多企业怀着试错的心理进行尝试，自由竞争与淘汰，反而在短短的几年之内造就了庞大的网游产业。而动画也一样，真正面对市场时，为了扩大成人受众的市场规模，动画人反而会努力克制自己，将成人因素控制在一定的范围内。国外影视业的发展也证明了这一点。“其实政府不用过分担心这一点，市场的力量会引导动画在主题与艺术的多元化上进行探讨，对于那些过于血腥和暴力的因素，则可以运用法规进行规制。”杭州高新区一个动画公司的副总经理如此评价。“政府管得少，网游发展速度非常快，2010年左右网游就尝试分级了”，798区一位动漫公司的老总也表达了自己的观点。

对于政府职能的发挥，受访者也做了如下设想：

一是程序化。在各种程序与规章的制定上，要听取社会与业界的建议与意见，而且要通过程序与规章保障他们的参与权利与表达权利，使这些制度能够体现产业发展的需求。

二是一致性。改变目前管理法规与部门职能的混乱状态，厘清各个部门的职责与权限，同时将各个部门的法规进行统一修订，形成一个一致的、完整的规制体系。

三是标准化。各项规章制度的拟定一定要有明确的标准，能够让动画人充分理解。尤其是在“性”“暴力”“不雅”等方面要予以严格界定，对什么程度算越界一定要有明确的依据与标准。在相关标准的制定上，可以参考美国等发达国家。

“如果有可能，最好尽快建立动画的分级制度，这才是我们最需要的。”这也是受访者中最普遍的一种态度，近90%的人都持这种观点。一旦标准明确了，面向成人的动画就可能进入电视或电影领域，通过播映市场、衍生产品市场获取收益，整个产业就能走上良性发展的轨道。

“只有这些标准确定了，我们才能够真正沉下心来，做一些自己真正感兴趣的东西，并针对市场的需求进行生产。”北京798区的一位王姓总经理说。

四是建立全方位的监督体系。在完善相关法律与规章的同时，可以通过动员各种社会团体、公益组织、专业机构、行业协会等成立监督委员会，从道德、内容、艺术等方面予以检查，保障作品的艺术性与思想性。而行业自律，则是动画行业从减少政府干预、更好地参与市场竞争的角度主动对作品进行分级。在各方的努力下，形成较为完善的内容监督体系。当我们问受访者“这样会不会影响你们的创作”时，大部分人表示“我们自己会控制这个标准，只要稍微注意一下，完全没有问题”。武汉光谷某动漫公司的一位总经理甚至说，“标准颁布了，我们心里就有数了，自己就可以掌控边界，反而更容易发挥自己的创意能力”。