反恐国际合作：实践与探讨

反恐需要国际社会的广泛合作，但国际合作的分歧又制约了合作的广度和深度。虽然国际社会在形式上越来越重视合作，但实际上却没有真正遏制恐怖势力的发展和蔓延。当下严峻的形势要求各国各地反恐行动加强协调，相互取长补短，增强实效。现代社会提出了新的安全观：合作安全，一个国家的安全利益是与国际社会的安全利益结合在一起的。^[3]也就是说，世界不再是封闭的，维护本国安全以世界的和平安全为前提。单凭一个国家的力量，也不可能对抗来自各处的、各种利益交错的恐怖主义。在这个意义上，加强反恐的国际合作刻不容缓。

中国是联合国安理会常任理事国，也是世界上人口最多的国家。近年来，中国同样面临着恐怖主义的威胁，一些暴恐事件的发生极大地损害了普通民众的生命、财产安全。随着中国在世界的影响力越来越大，参与反恐的国际合作不仅有利于树立中国的国际形象，而且也有利于中国自身的国家安全。中国在国际舞台上的作用日益凸显，在各种框架中都应成为推动反恐合作的主要力量。

（一）联合国框架内的反恐合作

我国一贯坚持在联合国安理会框架内与国际反恐力量合作，共同打击国际恐怖主义。我国是世界反恐的积极力量，联合国是维护世界和平与安宁的最广泛的国际组织，联合国安理会是唯一有权采用合法军事手段的机构，我国向来重视联合国这一重要国际组织的作用。面对恐怖主义在世界蔓延的趋势，联合国应当发挥更积极的作用，表达立场。

2006年，联合国大会全体会员国第一次一致商定了一份打击恐怖主义危害的共同战略框架：《联合国全球反恐战略》。该战略是一份独有的旨在加强国际社会打击恐怖主义四大支柱的文书：①消除有利于恐怖主义蔓延的条件；②防止和打击恐怖主义；③建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用；④确保尊重所有人的人权以及确保以法治作为反恐斗争的基础。^[4]联合国专门成立了反恐委员会，其反恐的形式也围绕上述四大支柱展开。这就呼吁国际社会携起手来，在符合国际法的前提下，从恐怖主义防范到恐怖主义打击，全面、一体化开展反恐行动。

中国参与联合国反恐的形式包括积极向海外派驻维和部队、维和警察，磋商采取一致行动，制裁措施，冻结涉恐账户款项，与其他国家合作开展执法行动等。我国作为联合国安理会常任理事国，在涉恐问题上态度坚决。中国通过在安理会小组辩论、讨论投票，表达我方立场，对世界范围内的各恐怖主义采取一视同仁的态度。

联合国反恐遇到的问题是，各国利益诉求不一，对恐怖主义的具体界定存在分歧。在国际层面，至今没有一个完整的关于恐怖主义犯罪定义的共识，国际刑事法院也未将恐怖主义犯罪列为其可以管辖的国际罪名。特别是如何对待一国的民族解放运动，至今难以达成共识。针对这一现状，各国应广泛协商，求同存异，避免“双重标准”，避免让恐怖分子因为各国认识的不同而逍遥法外，甚至得到庇护。各方应本着合作和建设性态度参与《关于国际恐怖主义的全面公约》的制定，以完善反恐国际法律制度。

联合国的地位不可替代，若绕开联合国开展反恐行动，不仅欠缺法律依据，而且效果有限、难以促成各方协调。未来，我国参与的反恐合作仍应以联合国框架为基础，让各方的声音都能平等发出，让恐怖分子没有藏身之地。

（二）与周边国家的反恐合作

习近平总书记指出，我国同周边国家毗邻而居，开展安全合作是共同需要。要坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，倡导全面安全、共同安全、合作安全的理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信。^[5]可见，与周边国家、地区开展安全合作，已成为我国总体安全观的一部分。与中国接壤、相邻的国家众多，形势复杂，必须共同合作面对纷繁的恐怖主义形势。

中国与周边国家的反恐合作是在双边框架内进行的。比如，中国帮助阿富汗增强安全执法行动能力，推动其打击恐怖主义，还动员其周边的塔吉克斯坦、巴基斯坦共同与中阿双方合作，进行了首届“阿中巴塔”四国军队反恐合作高级领导人会议，并使其机制化。^[6]中国与不同国家进行不同程度的反恐合作，共享情报，联合演习，帮助其培养反恐力量。根据各国情况的不同，双方反恐合作的内容倾向也不同。在东南方向，中越之间主要存在的是恐怖分子。在中越“天清—2016”联合反恐演练中，双方边防部队主要针对此方面问题加强合作。而与马来西亚和印度尼西亚的反恐合作则更多地倾向于打击国际恐怖势力的串联。^[7]这种反恐合作方式属于我国整体外交的一部分，根据各国之间、周边环境的不同情况，我国与其开展不同的合作，针对性更强，更能发挥作用。

在“一带一路”倡议下，我国的反恐布局更广更高效。中国出台的《反恐怖主义法》将反恐工作纳入国家安全战略，构成了一部小型反恐刑法。“一带一路”沿线形成了恐怖主义弧形带，中东、中亚一带是陆地恐怖主义的多发地，东南亚一带是海上恐怖主义的多发地。我国反恐合作的主要走向应针对上述周边地区，他们关系到恐怖势力是否会越境影响我国安全，也关系到“一带一路”战略能否落实。中国与“一带一路”沿线沿岸各国应通过双边条约、声明等方式表达反恐立场，在对恐怖组织的认定、恐怖人员的追逃打击、恐怖活动资金的追缴上相向而行，使恐怖活动无立足之地。^[8](www.xing528.com)

我国《反恐怖主义法》第71条规定：“经与有关国家达成协议，并报国务院批准，国务院公安部门、国家安全部门可以派员出境执行反恐怖主义任务。中国人民解放军、中国人民武装警察部队派员出境执行反恐怖主义任务，由中央军事委员会批准。”这一规定明确了我国派员参与境外反恐的法律依据，是反恐国际合作的一种新形式。根据该规定，可派员出境执行反恐任务的主体为公安部门、国家安全部门、中国人民解放军、中国人民武装警察部队，前提是要与有关国家达成协议，这是其参与的国际法依据。

出境执行反恐任务，体现了我国参与反恐的主动性。针对恐怖主义发展的新形势，改变被动预防的局面，从境内堵塞漏洞到主动赴境外打击恐怖主义产生的源头，这种“主动出击”为境外国家消除隐患，同时又促进了我国的反恐工作。

（三）上海合作组织框架内的反恐合作

上海合作组织是2001年6月15日在上海成立的，由哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国组成的永久性政府间国际组织。在该组织成立当天，六国元首共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，该公约对“恐怖主义”“分裂主义”“极端主义”这三股势力进行了明确界定，并对三股势力相互纠缠的形势作出了判断。各成员国于2009年6月在俄罗斯签署了《上海合作组织反恐怖主义公约》，这个公约对相关概念予以具体化，对恐怖主义的指向更明确。上海合作组织欲在成员国之间建立一个政府间的反恐合作机制，协调各方行动，共同应对中亚、东亚恐怖主义威胁。该组织在2017年6月9日，签订了《上海合作组织反极端主义公约》，明确了极端主义的危害，会议赞成上合组织成员国主管机关对具有极端主义倾向的宗教破坏活动采取联合措施。这表明，反恐与打击三股势力一直都是相伴的，对宗教极端主义的清理，找准了我国暴恐犯罪产生的思想根源，有利于遏制民族分裂势力。

上海合作组织框架内的反恐合作是我国参与的成果颇为丰硕的反恐合作。上海合作组织的优势在于，各成员国之间关系良好、互信强、政治稳定、有共同利益，因而他们对恐怖主义的定义、反恐合作的内容较容易达成共识。各成员国之间有广泛接壤的边境，能协调一致行动。

上海合作组织有两个常设机构，分别是设在北京的上海合作组织秘书处和设在塔什干的上海合作组织地区反恐怖机构执行委员会。前者负责上海合作组织的日常事务，后者具体负责反恐的执行。上海合作组织反恐执委会深入恐怖主义多发的周边地区，与各地区达成反恐协议；它还与其他国际组织，如联合国、国际刑警组织、独联体集体安全条约组织、独联体反恐中心、欧洲安全与合作组织等组织开展反恐合作，加强各地区的安全保障。

目前我国在上海合作组织反恐合作中起主导作用，上海合作组织不是区域军事同盟，而是团结合作的区域组织。在上海合作组织框架下，我国与各成员国开展联合军事演习，目的就是为了反恐。上海合作组织的运作实践已取得显著成效，为周边安全贡献了力量。

上海合作组织的反恐实践不仅有利于区域安全稳定，还能够为国际组织的反恐实践提供经验。上海合作组织在反恐问题上形成一个声音、一个行动，这对世界范围内各国反恐立场难以协调、资源难以共享的现状给予了很好回应。

目前，上海合作组织的反恐实践还面临一些困难，包括非本区域国家介入本区域纠纷、各国在反恐上的协调机制还不够完善，特别是合作的法律机制还需进一步构建。各国应当建构统一的反恐标准，提升反恐执行力，以制度建设推动反恐合作的深入开展。

昆明“3·01”暴恐案虽已经过去七年了，案件带来的深远影响却一直在持续。城市反恐是一项系统工程，为了让大众不再遭受创伤，维持社会安宁，我们有必要及时总结已有的成功经验，调整法律法规，遏制恐怖活动发生蔓延。以上法律、社会政策、文化、国际合作等领域的反恐对策，只有全面贯彻，才能起到有力的效果。