保障房建设资金筹集困难及解决策略

（一）保障房建设资金筹集困难问题

按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求，中央政府提出“十二五”期间新建3600万套保障性住房目标。根据住建部的估算，平均每套保障性住房的成本约为13万元，那么兴建3600万套保障性住房大约需要4.7万亿元人民币，这其中还没有考虑通胀因素，不含土地收储和整理成本。以2011年为例，2011年建设1000万套保障房约需资金1.3万亿～1.4万亿，中央财政安排约1300亿元，各级政府通过预算内安排、土地出让收益以及发行债券等方式筹集大约5000亿元，还需通过社会的投入、保障对象以及所在企业筹集约8000亿元。可以说保障房建设耗资巨大，需要中央与地方政府、社会、企业与保障对象各方共同出资，共同努力，才能实现资金到位。现实中，对于保障房建设资金的筹集，存在以下实际困难。

1.保障房建设速度快，规模大，整体资金需求大

按照“十二五”规划新建3600万套保障性住房目标，大约需要近5万亿元人民币。据统计，我国整个“十一五”五年期间，各类保障性住房解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难，而仅2011年的1000万套保障房建设任务就相当于完成过去整个五年任务总量的67%，约需资金1.3万亿～1.4万亿。如此短时间内，一次性筹措巨额建设资金，历史上尚无先例。面对大规模，快速推进的保障房建设，如此短期内“井喷”式的巨额资金需求，国家与社会各方面对的筹资压力是显而易见的。

2.政府对保障房财政支持能力受限，后劲不足

据统计，2011年、2012年、2013年三年全国中央财政收入分别为103740万亿元、117210万亿元、129143万亿元。与此相对应，这三年的保障性住房支出分别为1300亿元、2601.6亿元、2229.91亿元。根据人民银行的数据，截至2012年上半年，全国保障性住房贷款余额为5813亿元，社保累计投入保障房建设的资金为160亿元。照此计算，2011年到2012年尚有近1.5万亿资金需要由地方政府筹集。中央明确规定，土地出让金净收益10%必须用于保障性住房建设，土地出让金的净收益大致在30%到40%。2011年的土地出让金是2.9万亿，算下来其中可用于保障房建设的不足1200亿，离1.5万亿的差距很大。这意味着，依靠卖地收入难以支撑保障房建设，而银行贷款也同样难以满足。1994年分税制改革后，地方政府税收收入锐减，其承担大量公共事务的资金主要以地方融资平台进行融资实现。据不完全统计，到2010年，地方债务已经飙升到7万亿。因此，通过融资平台给保障房输血对地方政府的债务而言可谓是雪上加霜。这对于本来已经在很大程度上依赖土地财政的地方财政来说，这无疑是一个巨大的资金缺口。目前，房地产市场整体疲软，加上宏观调控的作用，在商业用地拍卖遇冷的情况下，用于保障房建设的土地必须以大大低于市场价的价格出让，各地的土地出让金收入呈下降趋势，这也意味着以土地出让金收益作为保障房资金来源的政策在执行上困难重重，也难以为继。

3.金融政策缺乏配套，不利于保障房建设融资

2010年6月，住建部等部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，其中规定“鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，具体办法由人民银行、银监会制订。支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道。政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。”但时至今日，《指导意见》中提及的保障房金融配套政策与建设融资机制并未形成，导致融资困难。目前我国金融体系仍是以银行间接融资为主，金融机构虽然作为保障性住房建设的主要融资渠道，但银行针对房地产开发则多为短期性贷款，对保障住房的中长期贷款机制并未建立，这与保障房投资回收期较长之间存在较大矛盾。加之对保障性住房回报率较低，难以调动商业银行参与保障房融资的积极性。因此，由于保障房建设耗资大、周期长、贷款回收不确定性较大，同时缺乏风险补偿机制和激励机制，银行等金融机构对保障房提供信贷支持的积极性并不高。相对于银行贷款而言，债券和信托等直接融资方式目前进入保障房建设融资渠道的比例并不高。国家为鼓励企业参与保障性住房项目，支持发行企业债券、政府融资平台债券，通过债券融资用于保障性住房建设项目，但由于该项目收益率相对较低，加之项目本身缺乏监管，因此，难以吸引社会资金购买这类债券产品，使其作为保障房融资的金融工具。信托介入保障性住房项目虽然进行了一些尝试，但总体上还是因为保障房收益率问题，难以达到信托一般回报率的要求。另外，根据社保基金、保险资金的性质，本可以作为长期使用的建设资金，用于保障性住房建设，但目前我国相关的金融政策还不允许这两笔资金直接进入保障房建设市场，也限制了保障房建设资金的筹集。

4.社会资金筹集不乐观，企业积极性不高

2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，其中规定“社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除的有关政策；社会机构投资廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的，可同时给予相关的政策支持。”该《意见》出台后，具体的落实措施并未见到，加之保障房建设投资回收周期长，经营管理相对复杂，退出机制不完善，住房投资回报率低，社会资金介入情况并不乐观。企业作为社会资金的主要载体，其参与的积极性如何，也被认为是社会资金进入保障房建设积极性的“风向标”。实践中，房企参与保障房建设的积极性并不高，如2011年，深圳市房地产开发企业资质检查合格有630家，其中有23家为上市企业，而仅有12家房地产开发企业承建了深圳市16个保障房项目的建设。房企不愿意参与保障房建设的主要原因是保障房利润较低、盈利模式不明确，没有较为合理的利润空间；银行贷款困难；政策预期不明朗，对参建保障房的顾虑；国家对保障房的优惠政策、土地出让条款等没有统一标准，使得参与保障房建设的投资者收益率有很大的不确定性等。缺少了房企等社会主体的积极参与，庞大的社会闲置资金就无法进入保障房建设领域，建设资金严重短缺的问题也就无法解决。

（二）解决保障房建设资金筹集困难的建议

保障房建设资金短缺问题是现实存在的，也是一个不争的事实。建设资金如果不能够很好的解决，我国“十二五”期间建设3600万套保障性住房的目标能否实现，将面临极大挑战。如前所述，我国“十二五”期间保障房建设周期短，建设量巨大，建设资金筹集任务也非常重，需要开拓思路，动员所有力量，建立多渠道的融资体系，方能够完成计划。(www.xing528.com)

1.各级政府要继续加大保障房建设财政投入力度

从国际经验来看，在保障性住房建设中，政府在资金、土地供应等方面都承担一定责任，占有重要地位。如在廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例中，法国为30%和17%；英国为33%和35%；美国为25%和18%；新加坡为85%和93%。发达国家的住房保障资金占政府财政支出比重的3%～8%，而我国从2011年、2012年、2013年的统计数据看，中央财政保障性住房支出占公共财政收入的比例过小，仅为0.3%。因此，中央财政不仅不能够减少，还应加大对保障性住房的投资力度，尤其还应增加对一些经济欠发达，财政困难的地方财政倾斜，真正担当起政府应尽之职责。各级地方政府要从维护社会稳定的高度，认识保障房建设的重要性，对于中央下拨的保障房专项建设资金不得挪用，对于地方政府应筹集的资金要千方百计落实到位。地方政府要借助融资平台，吸引一定量的民间资金参与保障房建设；可以发行市政债券，筹集保障房专项建设资金；可以通过合理规划，对保障房小区进行商业配套建设，构建保障房自身稳定的建设现金回流机制。政府可以牵头建立中央与地方两级土地基金，建立以政府财政投入为主、充分利用一切可利用的金融工具和积极引导社会各种资金参与投资的多元化融资渠道。土地基金由公共财政专项建设预算支出、住房公积金净收益、中央政府拨款、廉租房所得净收入和地方土地出让金的一部分构成，其主体部分应是土地出让金。充分发挥土地基金的引导作用，对建设保障性住房的开发商进行适当补贴，弥补保障性住房实际收益和资本市场回报率之间的缺口或差异，鼓励房企参与保障房建设的积极性。

2.改进财政、金融等配套政策，促进保障房建设融资

要明确住房保障作为政府的职能，将保障房供给纳入公共财政体系，并列为公共财政预算支出。要明确规定地方政府住房保障的事权，并给予相应的财权，同时明确中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系。要建设保障房融资平台，企业可以在融资平台上申请发行企业债券；地方政府可利用融资平台，将部分分散的保障性住房建设资金进行整合，统筹用于保障性住房建设项目的征地、拆迁和建设，提高保障性住房资金的利用效率；地方政府还可以利用自己持有的保障性住房的产权，通过抵押贷款的方式筹措保障性住房投资建设资金。要创新保障性住房产权，如上海在廉租房和经济适用住房建设中，创立了保障对象可以先购买保障性住房的部分产权，比如20%～30%的产权，政府保持70%～80%的产权，形成保障性住房的“共有产权”模式，通过出售保障性住房的部分产权，就可以实现回笼一定数量的投资资金；北京等城市还考虑允许在集体土地或单位土地建设公租房，但是要求供给对象必须符合统一的公租房申请条件，避免成为隐性的福利分房。要创新、丰富符合当前我国国情的多层次、全方位的保障性住房金融服务手段，加大信贷支持，如在政府专门部门引导下，从财政补贴、税费优惠、监管创新等方面，以国有商业银行、政策性银行为主，全面调配金融资源支持保障房建设；提高住房公积金的缴存比例和上限，使中低收入居民在购买保障房时，其缴存额能够覆盖月供；建立政策性住房保障抵押贷款风险担保机制，为低收入家庭购房抵押贷款提供担保，降低其贷款首付款比例，提高购房能力等。发展房地产投资信托基金，借助保障住房信托基金或证券化的金融工具，实现保障房建设融资。

3.制定、切实落实相应优惠政策，鼓励社会资金，尤其是房企参与保障房建设

房企本质上是生产部门，需要实质的利润保障其持续发展，然而据统计，保障房的总投资收益率不会超过3%，加上通货膨胀率上涨，人工成本和建筑材料成本的上涨，开发商维持盈利的难度过大，整个地产行业对于保障房建设缺乏兴趣。因此，为增加保障房建设资金，必须制定并切实落实相关优惠政策，鼓励社会资金，尤其是房企参与保障房建设。2012年6月，住建部与其他部委联合发布了《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，要求各地要高度重视，积极采取措施，消除民间资本参与保障性安居工程建设的政策障碍，加强对民间资本参与保障性住房建设和运营的指导监督，为民间资本参与保障性住房投资、建设、运营和管理创造良好的环境。明确提出民间资本参与保障性安居工程建设的，可享受的支持政策包括对实行公司化运作并符合贷款条件的项目，银行业金融机构按照风险可控、商业可持续原则给予积极支持；地方政府可采取贴息方式对公共租赁住房建设和运营给予支持；可以在政府核定的保障性安居工程建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资；符合相关规定的，可以享受有关税收优惠政策；按相关规定免收行政事业性收费和政府性基金；用地上适用国家规定的保障性安居工程土地供应和开发利用政策；公共租赁住房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，以实现资金平衡等。其实，关于鼓励社会资本参与保障房建设的文件在此之前已经有很多，该文件中提及的相关优惠政策支持在之前的文件中也已经数次被提及，只是由于制定政策后，无法实际落地，因而被反复强调，提及。因此，面对此次政策又一次被提及，相关部门如何真正地突破现行制度，制定出具有针对性、长效性、操作性的政策，并将其切实落实，才是问题的关键。

4.加强保障房运营管理，通过自身运转，实现建设资金有效回流

可以组建政府主导的保障房建设投资公司，使保障房从政治任务的身份转化为实实在在的商品，使保障房筹资、监管和运营等方面按市场规律要求运作。如北京在2011年6月，成立保障性住房建设投资中心，该中心承担保障房融资、建设，以及公租房运营管理等方面的职责。该中心成立后，运作还是很成功的，在保障房融资、投资建设和运营管理等方面发挥了积极作用。做好保障房建设规划，在建设保障性住房的同时，注意商业配套设施的规划与建设。将商业配套设施与保障性住房统一规划、设计、建设，对于提高群众选购保障性住房热情有一定的促进作用，同时还可以通过商业运营，增加保障性住房的资金回流，继续用于保障房建设，弥补单纯靠住宅租赁费用收回建设成本的不足。

5.开拓思路，推动制度创新，拓宽保障房建设筹资渠道

一是要促进社保基金进入保障房建设市场。全国社保基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要，是全国老百姓的保命钱。据人社部公布数据显示，截止2012年末，全国城镇职工基本养老保险、居民社会养老保险、职工基本医疗保险、居民基本医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险基金资产总额39835亿元。由于社保基金高度的政治性，决定了其资金运用中最关键的原则是几近零风险的安全要求，因此规定社保基金主要投资于固定收益资产、境内股票、境外股票、实业投资、现金及等价物五大类，其中半数以上必须投资于固定收益类产品。自2010年以来，全国社保基金投资规模达到8500亿元，年增长率达到9%，其中大量资金还以储蓄的形式存在银行，面临随时贬值的风险。保障房建设目前在我国同样具有高度政治性，但其却因资金筹集困难而举步维艰，因此将大量闲置的社保基金用于保障房建设，应是一个不错的选择。此种选择既保证了社保基金在实现安全性基础上的保值、增值，又实际上填补了保障房建设的资金缺口，是双赢的。2010年底，全国社保基金首次以信托贷款的形式向南京市保障房公司发放总额为30亿元、期限为2年11个月的贷款，此后陆续在天津、重庆、无锡等地，通过信托贷款方式投资保障房建设共计160多亿元。这仅仅是个良好的开头，应该继续充分发挥全国社保基金作用，并在此基础上加大力度，持之以恒，积极参与、支持各地保障房建设。二是有效引导保险资金进入保障房建设市场。保险企业有大量资金需要投资出口，缓解投资压力，实现盈利。收益率和资金回报周期是保险最为看重的两个方面，保险企业需要5%～6%的年均投资收益率保障其可持续发展，而保障房投资收益率通常为3%～4%，因此政府应制定优惠政策，弥补这2%～3%的差距。另外，在资金回报周期方面，虽然多数保险公司对回报周期的预期要远远短于政府保障性住房15～20年成本回收周期，但是只要政府构建房地产建设制度时，增加保险业的话语权，给予他们投资商业地产的机会，这样两者也会获得更多合作机会。当然，促进社保基金、保险资金等投资保障房建设，还应尽快针对当前工作中面临的问题出台相应的实施细则和操作规范，解决制度性障碍，降低风险，以使此项制度能够坚持下去，促进保障房建设发展。