我国住房保障制度的改进与完善，房地产法热点问题研究成果

（一）转变观念、形成住房保障整体性制度设计

我国的住房保障制度的改进与完善，首先应转变住房保障的一些观念，并在此基础上形成一系列制度性设计。观念的转变主要涉及以下几方面：

一是，住房保障应变购房为主为租房为主。国家“十二五”规划提出“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”应该说是为我国住房保障制度的确立明确了核心指导思想，但这里有一些值得商榷与详细落实的地方。如“以市场为主满足多层次需求”，加之将房地产业作为支柱产业，许多地方政府将土地转让金作为主要财政收入来源，明显与住房保障的基本价值取向相悖；再如“城镇低收入”、“中高收入”等都需要进一步理顺，落实，否则“十二五”规划中谈及的住房保障制度仍无法落实。我国的住房保障应该是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”，有房住并不一定是财产权意义上的住房。按照现阶段我国国情，居住权的确保只能是确保人人都能租上房，而不是确保人人都有房产权。因此，观念理顺与转变的基本思路是要提出“住房保障应以政府为主要责任者，以租赁房为主、市场化购房为辅”的基本住房保障观念，重点发展公共租赁房，减少商品房，尤其是高档商品房供应，以缓解住房紧张，并打压房价。

二是，强调政府的住房保障职责，不能片面理解为政府为当然的房屋提供者。目前我国保障性住房主要以政府通过财政投入或划拨土地等方式，直接建设保障性住房，为低收入者提供住房保障，这产生政府建设资金缺位，难以为继等诸多问题。根据国家审计署2010年11月17日公告，32个城市筹集廉租住房保障资金448.65亿元，其中：中央补助资金67.25亿元，占14.99%；从土地出让净收益和住房公积金增值收益中安排296.79亿元，占66.15%；地方各级财政安排52.47亿元，占11.70%；而其他渠道筹集32.14亿元，仅占7.16%，这其中还包括部分城市对廉租住房实行共有产权出售收回的资金。因此，我国应建立多元化的社会保障住房供应体系，实现社会保障住房的多元供给，如德国住房保障主要由个人和私人主体（开发商、建筑公司）供应，国家通过法律、金融等工具对其进行引导和规范，形成了多元开发主体的保障性住房开发体系。对于一些存在较多住房困难的大型企事业单位，在政府统筹协调下，可以单独或者几家单位联合，充分利用自有闲散土地、采取更灵活的筹资方式集体建设保障性住房。可以探索政府、开发商与社会组织的合作机制，通过学习其他国家地区的国际经验，探索保障性住房供给主体的多元化、产权归属的多元化模式，通过创新体制、机制、产权模式等逐步建立起由政府、开发商与社会其他组织等多方面供给的新组合模式。

三是，住房保障不是单纯的提供住房，而是诸多住房保障政策的整体性设计。长期以来，我国的住房保障政策多以保障性住房提供为主要着力点，先后实行了经济适用房、限价房、棚改房、廉租房、公租房等，借以解决城镇中低收入家庭的住房紧张问题。从国外的住房保障经验来看，住房保障包括实物补贴和现金补贴等多种形式，同时建立相应鼓励与扶持政策。如美国的公共住房建设由联邦政府主持，建设公房的专项基金由联邦政府划拨，公房的产权归州政府所有，同时政府推出了一系列优惠政策进行补贴，包括为其抵押贷款做担保、提供部分修缮和运营费用等，鼓励私有房主为中低收入者提供低租金住房；鼓励住宅项目投资企业在每个小区里兴建部分公房；20世纪70年代开始，政府开始直接对中低收入群体住房进行货币补贴，在住房总租金中，租房户支付的部分不超过家庭收入的1/3，政府支付核准的其余部分；政府还采取了一系列优惠信贷政策，支持和鼓励中低收入者购买自己的住房。从美国的经验来看，住房补贴从供方转向需方，即从补贴房地产商变为补贴居住者，从实物补贴转向资金补贴有利于减少管理成本，促进房地产市场发展。因此，我国的住房保障政策应走出单一提供保障住房的保障模式，实行货币补贴，租金补贴，税收优惠等多种制度体系设计。

四是，变以城镇为主的地域性保障为以公众为主体的全民性保障。长期以来，由于多种原因的影响，形成我国住房保障范围过窄的现状，政府应调整保障政策，扩大保障对象范围，不能因为制度上的缺陷使很多群体在参与分配之前就面临机会不公平。我国的住房保障制度不仅要把城镇低收入阶层作为保障的对象，而且要把部分城镇中等收入阶层住房问题也纳入到政府保障范围。要将保障对象不仅仅规定为户籍人口，而应扩大到城镇常住人口，将长期居住的外来务工人员的住房问题纳入到住房保障体系中来。可喜的是，我们已经看到国家与地方在不同的层面开始认识到此问题，并相应地做出了一定的政策调整。如住房与城乡建设部的《公共租赁住房管理办法》中规定，公租房供应对象主要是“符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员”；北京市的《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》中明确提出，公租房的租赁对象包括以下三类：……其三，外省市来京连续稳定工作一定年限的人员；上海市在《本市发展公共租赁住房的实施意见》中对准入条件的规定是：“具有本市常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限”；重庆市在《公共租赁住房管理暂行办法》中对保障对象作了如下规定：“申请人应年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员”；深圳市的《保障性住房条例》中规定：“对本市经济社会发展需要的各类专业人才以及在本市连续缴纳社会保险费达到一定年限的非本市户籍常住人员……逐步纳入住房保障范围。”

这些变化是我们乐于见到的，但为确保制度的公平，还应科学地界定各群体的收入标准，建立有效的收入统计和审核管理办法，制定出具有可操作性的量化标准，建立严格的准入制度，充分体现公开、公平、公正的原则；政府应利用各种激励和惩罚措施，建立起有效的退出机制，对得到住房保障的对象的经济条件进行动态跟踪和调查，当受助者的经济条件改善，不再符合享受保障的条件时，及时取消被保障资格，同时保证保障性住房内部循环和房源充足，处于一种动态合理的状态，起到节约建设成本，减轻财政负担的作用。

（二）加强立法，使住房保障制度得到法律确认

健全的法规体系是制度建立的基础和制度实践的保证，世界各国住房保障的历史，都是对其先行立法，并归纳出住房保障的方法以及要达到的目标、如何规划、面对的对象以及具体措施等等，并要有相对完善的法律为其实施保驾护航，对我国住房保障制度的法制化有一定借鉴意义。如美国为了解决低收入或无收入的居民住房问题，先后出台了《住房法》、《国民住宅法》和《住宅与城市发展法》等，对住房保障作了相关的规定；英国的《住宅法》对其住房保障政策及政府部门协同执行住房保障制度模式予以了法律确认；德国的《民法》规定了居住权是公民权利的重要组成部分，国家和政府必须保障公民的基本居住条件，还明确了德国联邦政府与各州府在住宅建设与住宅保障方面的职责等。与这些发达国家相比较，我国尚不存在一部真正关于住房保障的法律，同样专门的法律法规也不够完善，多数关于住房保障的规定都是以政府政策和规定的形式存在，缺乏建立住房保障体系的坚实的法律基础，使住房保障的许多具体措施难以有效落实，降低了保障性住房的社会效益。因此，必须尽快出台专门的住房保障法律法规，从立法上规范住房保障的目标人群、准入门槛、资金来源、住房分配和租金管理等问题。

联合国《经济、社会和文化权利公约》提出“解决人类住区问题是中央政府和地方政府的共同责任”，因此加强住房保障的法律法规建设，首先，将公民的住房权作为人权纳入宪法。“在人权的保障体系中，宪法保障是首要的、也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障，任何人权保障将成为无源之水、无本之木。”^[24]作为法律体系中的“母法”，宪法应该将住房权确认为公民基本权利，在此基础上建立对住房权的保障体系。其次，加快制定有关住房保障性的基础法律，既可以制定单独的《住宅法》或《住房保障法》，也可以通过修改《房地产管理法》来实现，同时也可以在社会保障相关立法中一并考虑。住房保障基础法律是其制度体系的顶层部分，具有全面性、权威性、指导性、约束性作用，其内容应包括住房保障的实施计划、保障对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等进行法律界定，同时明确各级政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任等。最后，应系统清理与住房保障相关的规章、政策，形成统一的住房保障法律制度体系，维护法律制度的整体性、严肃性、权威性和操作性。

（三）明确政府责任，确保住房保障制度的实际实施与落实(www.xing528.com)

住房是人的基本生活需求，住房问题也是重要的民生问题，世界各国政府无不在住房保障制度的实施与实际落实上承担重要责任，解决公众的住房问题。为了解决广大中低收入居民的住房问题，新加坡在其国家发展部之下，成立建屋发展局，统一负责全国的“组屋”^[25]建设工作。建屋发展局具有独立法人资格，具有政府和企业的双重职能，其财政预算纳入国家计划，可以低价得到政府划拨的土地，建设资金来源主要靠国家投资、个人集资和中央公积金贷款。建屋发展局全面管辖公共组屋的建设，从设计、规划、整理土地，到负责建设施工、完工验收，直至居民入户后的物业管理等，有效地整合了各种资源。经过不懈努力，到2008年，新加坡私人开发商建设的中高档住宅仅占16%，约有84%的人口居住在公共组屋中，有效解决了住房紧张问题。

国土狭小的新加坡政府勇于承担责任，由政府出面，建立专门机构，解决了住房紧张问题，实现公众住房保障权利，其经验值得我们借鉴。各级政府必须承担主要责任，加大保障性住房建设，尤其是要保障资金和土地供应，以满足人们的基本住房需求。要设立政府专门管理机构，全面负责保障性住房土地、规划、建设、分配、使用和退出等环节，统筹协调规划、财政、房管、民政、信访等多个部门，落实相关部门的保障住房建设和管理职能，相互配合，按照各自职责，积极做好各项管理和衔接工作，将保障性住房工作办好办实。要按照事权与财权相对应的原则，明确中央政府与地方政府的职责权利，在同一的立法目标下实现合作，降低制度的实施成本。要推动政府职能转变，实现由政策制定、实施、监督三者合一到政策制定者的角色转变，同时推动非营利组织和私营部门积极参与住房保障制度的实施，提高效率。要明确住房保障的资金来源、支出管理、政策措施，鼓励社会资本积极进入保障性住房供应体系。同时要改革政府官员政绩考核体系，将保障住房建设作为考核地方政府的主要内容，将保障性住房支出纳入地方各级人大的监管范围，对保障性住房支出的年度预算和决算实行单独审查并向社会公开。

（四）加强相关制度、规则配套建设

保障房建设是一个非常复杂的社会问题，涉及社会各个方面，因此，住房保障制度构建与实施还需要相关配套制度、政策的落实。具体包括：

首先，要建立公平、严格的准入和退出机制。要制定统一、可行、公平的准入条件，并确保符合条件的居民都有均等机会申请保障房；要建立严格的审核机制和规范审核程序，通过对申购人收入、住房等情况初审、公示、复核，并对申购人逐户查阅、核实商品房备案系统和房地产权属系统，确保政府优惠落实到应保家庭；要加大对隐瞒申报收入行为加大处罚力度。运用价格机制规范保障性住房的退出机制，对保障房进行上市再交易的，必须检查其是否符合交易规定。凡符合规定进行交易的，均须按照有关规定补办各种手续和费用后才能准许上市交易。

其次，要完善个人信息管理、健全居民住房档案，构建信息化管理平台。住房保障制度主要依据居民收入、住房条件、家庭情况等具体情况而实施，如果对居民收入、住房条件等信息的统计不准确，必然影响住房保障对象的界定、影响住房保障政策的实施效果。为使保障房的申请、准入、审核、分配等环节更加公开和透明，便于人民群众对保障房管理的各个环节进行监督，就必须整合、构建完整的信息共享平台，以保证住房保障制度的实施。要打破政府各部门之间的信息垄断，加强政府的信息搜集能力，构建涵盖劳动保障、税务、银行、证券、公安、民政、房产等部门信息共享的平台，实现对住房保障对象家庭的收入、资产和住房状况全面掌握，尽快实现全国联网。同时需要加强政府的信息披露制度，将保障性住房实施各环节向社会公布，接受舆论监督，减少保障性住房中的权力“寻租”行为。

再次，要构建有效的监督保障机制。在对各级政府和官员的绩效考核中，建立政策执行奖惩机制和问责制度，加强对地方政府工作的考核和监督检查，建立约谈、巡查制度，对没有切实执行保障性住房政策的地方政府官员进行相应的处罚；对坚决执行保障性住房政策者予以奖励。对于保障性住房的分配要坚持公开的原则，采用公示、跟踪调查、动态管理、社会监督等多种方式，保证分配的公平性。要建立住房退出机制，用一套严密的制度设计，并有专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制保障对象退出，确保需要保障的人独享保障房，使有限的住房资源真正落实到最困难的居民身上。

（五）以政府为主，动员社会力量，解决保障房建设资金紧张问题

资金短缺问题是各国在提供保障性住房时所面临的普遍问题。长期以来，我国的保障房的资金来源单一依靠政府出资，长此以往，政府对保障性住房的投资严重不足，尤其是各级地方政府的资金更难以确保，需要动员全社会力量，改革创新，解决保障房建设资金紧张问题。政府要加大投入，建立稳定的财政供给制度。各地政府需要扩大住房公积金增值收益和土地收益用于保障房建设的比例。对中西部贫困地区，政府可以通过转移支付的形式加大对这些地区保障性住房建设的资金支持。在政府的指导和监督下，给予有能力建房的企业或公民个人一定的政策优惠，鼓励民间资本投资运营保障性住房建设。积极推进公租房建设，通过租金回笼，增加保障房建设资金等。