我国住房保障制度问题及研究成果

通过上述对我国住房保障制度发展历程和初步形成的住房制度保障体系的分析，可以看到我国住房保障建设取得很大成效，极大地缓解了城镇中低收入家庭的住房紧张问题，但由于我国住房保障制度确立形成时间较短，并且是在打破传统住房保障制度基础上，在市场化进程中逐步确立的住房保障制度，因此自身存在先天不足与后天综合性问题并发的特点，严重影响了保障性住房建设，也影响了住房保障制度的进一步发展与深化。

（一）存在公众居住权实现的“重市场、轻政府保障”观念

2003年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中强调房地产是国民经济的支柱产业，实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义，对房地产业的健康发展提出了一系列制度性支持。2007年，我国住房保障制度发展进程中具有里程碑意义的国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，标志我国住房制度改革从“重市场、轻保障”向“市场、保障并举”的方向转变，也标志着公众居住权实现的“以市场购买为主，国家保障为辅”基本模式的确立。这一系列制度与政策的演进，可以看出我国的住房保障制度始终是以房地产业的发展为背景，是在确保房地产业的繁荣发展，对于城镇无力购房人员采取的见招拆招的，应对性的基础上建立起来的，是被动性的，缺少整体性的社会保障基本理念。对于住房紧张问题的解决，在住房制度改革初期，在社会经济发展的起步阶段主要采用市场手段是可行的，也是有效的。但随着经济进一步发展，社会生产成本提高，社会开始进入房价高企时代，社会中大多数人买不起房，再用市场作为解决住房紧张问题的主要手段，已经不行了，会产生很多负效应，如进一步推高房价，城镇生活成本增加，抑制公众消费，社会经济结构畸形发展，易引发金融风险等。

2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提到要“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”其实质上仍是“重市场、轻政府保障”观念的继续，如果现有的住房供应体系不变，保障房建设的逻辑不变，就无法推动各方建设保障性住房的热情，也就无法保证保障性住房的有效供应，并且也无法阻止剩余资本的逐利冲动，当出现“市场失灵”时，国家就不得不过多地依赖于行政手段进行调控。事实证明，如此调控路径必然导致行政效力的层层衰减，地方政府往往根据自身的利益需要而行事，最终无法保证其执行效果。^[19]甚至使已经建立起来的市场经济规则和制度遭到肢解和破坏，住房保障和市场调控的目标就依然难以实现，这对我国住房保障制度的继续深入的推进发展是不利的。

（二）住房保障制度立法层次低，顶层整体性设计不足

纵观我国住房制度改革，从传统的城镇住房保障制度到新型住房保障制度的基本确立，主要依靠中央政府及各部委、地方政府通过行政力量干预推动。在此过程中，中央或地方政府不断调整和完善住房保障制度，也均是以通知、意见和办法等部门规章或是地方性法规进行规制，存在各成体系、立法层次不高，法律权威性不够强，政策措施的强制性力度不足等缺陷，缺少顶层整体上的制度设计，保障性住房的制度不健全、不完善、缺乏层次性。而且不同时期、中央各部门的规章制度之间常常自相矛盾或互相矛盾，政策层出不穷，加之政出多门，使地方政府在制定具体办法措施时难以适从。遗憾的是，2012年初，国务院《关于印发2012年立法工作计划的通知》中将《住房保障法》降格为《基本住房保障条例》，使我国住房保障制度法制化又一次失去了提升立法层次，整合基本制度的机会。

顶层整体性设计不足除了立法层次低之外，还存在保障房覆盖不足，保障对象有限问题。同我国的其他社会保障制度一样，由于住房保障制度设计的先天缺陷，住房公积金、经济适用房、限价房、廉租房等住房保障政策都是针对本地户籍的城镇居民而设计的，导致广大农村和大量农村转移到城市的务工人员居住保障权难以实现。虽然国家也看到了城镇“夹心层”群众住房问题解决的困境，提出公共租赁住房的建设计划，但由于公共租赁房政策起步较晚，只有少数地区进入实践环节，使大量的新就业大学生、外来务工人员等城市“夹心层”的住房困难仍得不到解决，影响城镇持续稳定发展。同时由于房价进一步走高，保障房分配不合理，保障房建设数量不足等多方面原因，又导致城镇买不起房的人群数量急剧增加，又加剧了住房紧张问题，使住房保障制度体系进入了恶性循环。目前，我国城镇保障性住房覆盖面不到10%，相当多的困难群众尚未得到应有的保障。在发达国家，这一比例通常都在25%～30%以上，如美国向40%左右的家庭提供住房资助或政策支持，新加坡85%的家庭居住在政府提供的租屋中。可见，我国保障性住房的覆盖面与广大低收入家庭对住房的实际需求之间还有相当大的差距。

我国的住房保障制度经历实物分房、普通商品住房、经济适用房、廉租房、公租房等发展历程，尤其是1998年之后，每一种保障性住房的推出都是为应对高房价的举措，经过试验后又推出新的保障房形式。如此的发展历程，可以看出中央政府在住房保障方面是缺少全盘考虑和统一规划的。而这与住房保障制度立法层次低，顶层整体性设计不足是有直接关系的，严重危及我国保障房制度发展的稳定性问题，对我国住房保障制度持续、深入的发展是不利的，也不利于住房保障问题的综合性解决。(www.xing528.com)

（三）政府本位思想严重，履责不到位

如前所述，住房是个人生活的必需品，住房问题也就成了任何社会和国家都不可忽略的问题，也是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要衡量标准。“政府的公共性是政府在社会授权的基础上解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需求的性质”^[20]，“因此，维护居民基本住房权利的社会功能，理应由社会的集中代表——政府来担当，要求政府以特有的权威和能力来实施住房保障，担负保障中低收入家庭实现居住权利的职责，从而有效地缓解目前尖锐的住房矛盾，保证公民公平地享有住房社会资源。所以，促进住房公平是政府正义的基本指向之一。”^[21]从国际经验来看，在保障性住房建设中，政府在资金、土地供应等方面都承担一定责任，占有重要地位。如在廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例中，法国为30%和17%；英国为33%和35%；美国为25%和18%；新加坡为85%和93%。^[22]但从我国的实际情况来看，各级政府对住房问题的解决基于“重市场、轻政府保障”的观念，在保障房建设中没有认真履责，导致城镇房价飞涨，住房困难问题难以解决。据数据统计，2005年全国保障房建设占房地产开发投资比仅为3.6%，保障房仅能覆盖城镇家庭的6%，一些中小城市的保障房投资和供应量占全部投资和建设量甚至不足1%，有的地方甚至可以忽略不计。^[23]

导致政府对保障房建设热情不高的原因有多种，其中主要是政府本位思想严重，履责不到位。在保障性住房建设中，中央政府理应承担重要职责，但由于中央政府与地方政府在保障性住房建设责任没有明确规定，因此实践中就更强调地方政府对保障性住房建设的责任。地方政府出于地方经济的发展需要，不约而同地将房地产业作为支柱产业，优先发展，并在房地产发展中获益颇多，而对保障房建设动力不足。在某种程度上，地方政府甚至为开发商所“绑架”，与开发商形成利益集团，为政府利益，渔民谋利，成为房价上涨的重要推手，导致城镇住房问题日益严重。同时，中央政府在保障房建设的规划、布局、设计、施工、分配、验收等方面缺少相应的问责机制，又导致地方政府对保障房建设缺少压力，因此难以产生预期效果，也使保障房相应政策的最终落实大打折扣，甚至流于形式。

（四）保障房管理机制混乱，相关制度配套不完善，执行乏力

保障房作为社会保障制度的一个部分，是社会再分配的一种具体形式，因此为体现公平、公正、公开原则，就必须建立科学合理的管理机制，并对相关制度进行配套改革，以维护、保障社会资源再分配的公平性。目前，我国对保障房的管理与建设，一直是中央政府发布指导意见、政策、方针，由地方政府负责具体执行、实施，地方政府身兼执行者、管理者、监督者多个职能，导致政策执行乏力，管理机制混乱。此外，由于保障房的建设和管理中一般还要涉及财政、国土、住房管理、民政等多个部门，目前这些部门运作相对独立，缺乏一个专门机构进行沟通协调，导致诸多问题产生。现有情况下，对申请和享受保障房的个人财产和收入情况的准确掌握不够，导致某些地方真正低收入住房困难居民和家庭无法购买保障房，而不符合标准的人却骗租、骗购保障房情况的发生。我国虽已经建立城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法，但退出机制或者不完善或者难以执行，显得较为模糊和粗糙，从实际情况来看，一些家庭收入增加后却未退出保障性住房。各地方的保障房多为近几年大规模集中建设，通常分布在城市郊区，规划布局不甚合理，位置比较偏远，交通等外部配套设施的建设相对滞后，居民入住后生活极不方便，有的保障房由于上述原因甚至出现无人认购情形。有的保障房设计不合理，存在住房单套建筑面积偏大、功能不全，没有充分考虑中低收入居民的生活、就业等因素。有的地方保障房建设在施工、监理、验收质量等方面把关不严，个别工程甚至还使用了不合格的建筑材料，存在质量安全隐患。有的地方廉租住房建设项目过于集中，造成居住隔离，加剧中低收入人群的空间聚集，增加了后续管理的难度，进一步导致社会不公，引发严重的社会问题。

（五）投资渠道狭窄，建设资金严重不足

2007年后，我国逐步加大了保障房的建设力度，但由于历史欠账较多，加上建房工期的影响，廉租房、经适房、限价房等保障房数量仍无法满足低收入者的住房需求，一个重要原因就是建设资金严重不足。保障房属于公共物品，属于社会救助的范畴，因此，我国现行保障房建设资金主要来源于政府投入，渠道狭窄，主要包括中央财政投入、地方财政投入、地方政府部分土地出让金等。由于保障房建设资金回笼慢，银行贷款不积极，政府的财政压力较大，因此实际执行中政府资金投入不足问题比较突出，发达国家的住房保障资金占政府财政支出比重的3%～8%，而我国的这一比例仅为0.3%。在保障房实际建设过程中，地方政府财政往往是最主要的资金来源，一些中西部落后地区的财政负担较重，保障房建设资金无法到位，无力建设，从而造成一些经济发达地区和经济欠发达地区在保障性住房建设发展的巨大差异性。一些政府将土地收益当作小金库，用于保障性住房建设的资金被挪用现象时有发生，尤其近年地方由于各项公共财政支出增加、土地出让低迷和经济发展方式转型等多方面因素影响，一些地方政府在建设保障性住房方面投资无力。由于建设资金来源单一、数量不足，直接导致保障房建设的可持续性无法实现。