我国住房保障制度的发展与重新构建：研究房地产法热点问题

“住宅问题并不是仅仅有关无产阶级的问题，相反，它同真正的中间等级、小手工业者、小资产阶级、全体官僚有极大的利害关系……住宅问题正是社会改革中的一点，这一点显然比其他任何一点更能揭示出，无产阶级的利益和社会中真正中间阶级的利益有绝对的内在同一性”。^[9]恩格斯在《论住宅问题》中的这段论述反映出住房问题之所以会成为社会中的热点、焦点和难点问题，引起社会各界的普遍关注，在于住房问题既是与社会公众每个人息息相关的基本生存保障问题，同时也是一个经济问题、社会问题与政治问题。住房问题如不引起重视，或是解决不好，不仅会使社会低收入者无法安居乐业，而且会影响社会经济发展，甚至社会稳定，因此，世界上各个国家、政府对于住房问题无不重视，并千方百计地解决之。早在19世纪80年代，英国政府为了解决住房短缺问题，在住房市场价格扭曲的情况下，就果断介入住房市场，制定了针对城市住房问题的《住房保障法》，并在商品型住房体制模式的基础上，加大政府参与住房市场的广度和深度，逐步发展形成了符合其国情的住房社会保障制度。上世纪中期，美国就曾因为住房问题没有解决好，在全国约150余个城市发生大规模骚乱，这也直接导致美国政府住房保障制度的制定并实施，以缓解住房问题。在我国香港特区，为保证大家有房住，由政府负担低收入者的住房，到2009年有约53%的香港居民居住在政府提供的住房之中。

我国自新中国成立之后，就比较重视住房保障制度，但由于历史上形成的城乡二元社会结构形态的影响，导致住房保障制度仅仅局限在城市，在广大的农村并没有实施住房保障制度。农民通过取得一定的宅基地使用权，自己出资、出力，大家帮助，某些地方的集体组织会给予一定的资助，建造房屋自己居住，以实现住房权。此种方式目前仍是农村中广大农民住房问题解决的主要手段，在广大农村中应用比较广泛，也有效解决了农民的住房问题。另外，被认为农村中唯一具有相对连续性的社会救助项目——“五保供养”制度^[10]也在一定程度上解决了农村中的“三无”人员的居住问题。改革开放后，有些富裕农民到城市中购房，有的取得城镇户籍，实现了住房权。大量农村富余劳动力（据统计，这部分常住城市人口已经超过亿人）转移到城市，有的已经在城市中购房，实现了住房权，但绝大部分由于各种原因无法在城市中购房，难以实现住房权，这也成为城市住房问题的较突出问题。

（一）我国住房保障制度的历史发展

我国的住房保障制度一直以来都是以城市为蓝本进行规划设计的。我国的住房保障制度的建立与发展主要分为三个时期，即传统住房保障制度时期、住房制度改革（市场化）与新型住房保障制度摸索时期和新型住房保障制度确立和发展时期。每个时期的住房保障制度都与当时的社会发展现实相适应，都形成了一定的立法设计，制定了具体的规章制度，各有特色。

1.传统住房保障制度时期（1949—1980年）

这个时期是我国长时间实行计划经济时期，一直持续到改革开放，时间比较长。新中国成立之初，在城市中政府主要采取接受、没收、代管等方式将敌伪房产、反革命分子及官僚资本家的房产收归国有，并无偿分配给城镇居民居住。从1956年起，通过对私人出租房进行社会主义改造，采取公私合营与统一经租的方式分配给城镇居民居住。以后，对住房问题的解决主要实行住房实物分配政策，由政府或企事业单位出资，开发公共住房，并将住房作为生活资料政府无偿提供给城市职工，职工获得了无限期的住房使用权，支付较低的租金，住房随即也成为职工福利的重要组成部分。在一些城市，尤其是小城镇也存在市民自建房屋，或采用公助民建的方式解决居住问题，当然对于此类房屋的法律属性问题则处于一种模糊状态，直到改革开放后由国家确认私人所有权。

这种长期实行的无偿住房实物分配政策，后来出现了诸多问题，如政府、企事业单位长期投资乏力，据世界银行测算，1949—1978年间，中国住房建设投资占国民生产总值的比重为1.5%，在某些地区及领域甚至出现了分配不公，并且严重制约了经济发展。上述问题的出现导致居民的居住水平长期得不到提高，据统计“20世纪50年代末，全国人均居住面积4.5平方米，到了1978年反而降为3.6平方米，这就出现了许多居民没房可住的现象，并逐步成为一个严重的社会问题”^[11]。伴随改革开放基本国策的提出，这种长期实行的无偿住房实物分配住房保障制度越发难以为继，也逐渐走到了尽头，迎来了住房制度的变革与发展时期。

2.住房制度改革（市场化）与新型住房保障制度摸索时期（1980—1994年）

这个时期是我国经济体制改革和对外开放快速发展时期，也是由计划经济向市场经济过渡时期。伴随着经济改革，我国的城市住房制度也进入了变革时期，改革的基调是改变传统住房实物分配政策，逐渐转由通过市场手段解决居民住房，期间也创新性地建立了一定住房保障制度。

1979年，中央向南宁、柳州、梧州和西安4个试点城市下拨专款，由地方政府组织建设住房，并以成本价向城镇居民出售（当时称为全价出售公有住房），启动了城市住房制度改革的第一步，也开创了城市住房商品化的先河。到1981年此项工作扩大到60多个城市或县镇。然而，这一时期城镇居民的收入偏低，公有住房售价相对于城镇居民的收入还是过高，购房积极性不高，因此到1982年此项工作逐渐停止。

1980年4月2日，随着经济建设大规模开展，邓小平同志发表了《关于建筑业的地位及作用》的谈话，谈话借鉴发达国家建筑业发展经验，从中国国情出发，提出建筑业是支柱产业，这是新中国成立以来，中央领导对建筑业在国民经济中的地位、性质和作用第一次作出科学的论断，为我国建筑业的改革和发展指明了方向，也对建筑业发展起到了极大的激励作用。

1982年，在总结全价售房经验的基础上，中央政府批准四平、郑州、常州和沙市开展补贴出售新建住房的试点工作，即在土建成本价格基础上，售房款由个人负担1/3，职工所在单位和地方政府负担2/3。由于个人承担费用较少，城镇职工的购房积极性显著提高，住房出售进展较大，但由于政府和单位的承担成本的增加，最终导致此项试点工作无法持续开展和推广下去。

随着先前一些住房改革试点工作的夭折，使中央政府意识到住房制度改革必须首先从低租金的实物分配住房福利制度开始，这是改革的关键。从1984年7月，我国开始第一次全国城镇房屋普查工作，查清了全国城镇房屋状况以及居民住房水平，为推行住房制度改革提供了决策依据。1986年3月，国务院住房制度改革领导小组成立，提出了调整公有住房租金、发放住房补贴，逐步推动出售公有住房等内容的住房制度改革。1987年7月，确定了烟台、唐山、蚌埠、沈阳四个城市开展综合住房制度改革试点。期间《土地管理法》等法律法规的相继出台，确定土地使用权依法转让的制度，为住房的市场化改革奠定了法律基础。

1988年2月，国务院发布了《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发〔1988〕11号），《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》（国办发〔1988〕13号），主要内容包括上调公房租金，实施住房券补贴；建立城镇、单位和个人住房基金，住房基金用于住房券的发放；在提高公房租金的同时，对困难家庭实行减、免、补助的政策；推动公有住房的出售，倡导集资建房；改革金融体制，调整信贷结构，允许银行成立房地产信贷部；对住房建设、经营在税收政策上给予优惠；建立健全房产交易机构，加强房产市场管理等。此次住房制度改革起初在试点城市取得了较好的效果，但由于通货膨胀较严重，某些地方补贴、优惠政策未落实，某些公有住房福利实际享有者阻挠，普通城镇居民购房能力有限等原因，导致此次改革也没有进行下去。

1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号），基本内容包括分步调整旧公有住房租金，逐步提高到成本租金水平；促进公房出售，确认产权；推行住房建设由国家、集体、个人共同出资，积极组织集资建房和合作建房；筹集政府、单位住房基金；开展住房抵押贷款，在利率及还款期限方面给予优惠。

1991年10月，国务院住房制度改革领导小组印发《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，这标志着中国住房制度改革进入全面推进时期。该意见是为了落实七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中有关改善居民居住条件的要求，贯彻《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号）的精神，而制定的。《意见》首先明确了城镇住房制度改革的总目标，是要缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。按照社会主义计划商品经济的要求，从改革公房低租金制度着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，由住户通过商品交换（买房或租房），取得住房的所有权或使用权，使住房这种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。提出了城镇住房制度改革的基本原则，包括坚持国家、集体、个人三者共同负担的原则；坚持租、售、建并举的原则，形成一个提高租金、促进售房、回收资金、推动建房的良性循环；坚持在统一政策下因地制宜、分散决策的原则，各地房改在国务院有关文件规定的统一政策下，因地制宜、分散决策、分步实施；坚持机制转换的原则，包括职工工资结构，住房管理体制，财政、税收、工资、金融、物价、房产管理和土地使用制度等配套运行机制，房地产开发、建设、经营、服务机制等。《意见》还对公有住房提租与补贴、出售，新房建设，住房基金，住房金融，住房投资和建设体制，住房管理，住房权属，房地产市场建设等具体问题作了规定。此外，《意见》还对中央和国务院各部门的房改中的条块分割、点面结合问题；房改中对低收入职工、离退休职工、政府民政部门确定的社会救济户和非在职的优抚户减、免、补政策问题；机关干部以身作则；房改的时间要求；以及此项工作的意义分别作了规定。

1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出了“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”目标。具体部署了全面建立住房公积金制度；推进公房租金改革；稳步出售公有住房；加快经济适用住房的开发建设，鼓励集资建房和合作建房四项工作。此文件的意义与价值在于第一次在强调住房制度市场化改革的基础上，提出了住房保障问题，也标志着我国住房制度改革始终是围绕着住房保障进行的，住房改革并没有背离住房保障制度的初衷。在此基础上，1995年2月，国务院通过《国家安居工程实施方案》，各地开始大量建设经济适用住房并按成本价出售。

3.新型住房保障制度确立和发展时期（1994—2011年）

1998年7月，为贯彻党的十五大精神，进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）。该《通知》是对先前各种住房制度改革措施梳理基础上提出的相对系统科学的住房改革方案，是住房制度改革进程中具有分水岭意义的文件规定，其中对新时期的住房保障制度作出了基础性构架性规定，成为我国新型住房保障制度基础性文件。《通知》提出，城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。在住房制度保障方面，规定全面推行和不断完善住房公积金；对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房货币化补贴；对最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房；采取扶持政策，重点发展经济适用住房建设（安居工程）；扩大个人住房贷款的发放范围等制度。该《通知》出台后，一方面加快了住房制度改革进程，促进了城镇房地产业的快速发展；另一方面以经济适用房建设为重点住房保障工作也得到了极大推进，但由于地方政府对廉租住房投入动力不足，导致廉租住房供应严重不足。此外，由于这个时期经济适用住房建设，主要以单位集资建房和合作建房为主，使一部分城镇居民无法购买经济适用住房，从而导致一些中低收入家庭的住房问题没有得到解决。(www.xing528.com)

自《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布之后，城镇住房制度改革深入推进，住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。但城镇房地产业的发展也出现了一些问题，如一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善等。为促进房地产市场持续健康发展，2003年，国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）。《通知》一方面强调房地产业关联度高，带动力强，是国民经济的支柱产业，实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义，并对房地产业的健康发展提出了一系列制度性支持；另一方面提出要加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度，完善住房供应政策，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，加强经济适用住房的建设和管理，并完善住房补贴、信贷、公积金缴存等具体制度。遗憾的是，该《通知》是在我国房地产市场产业化的背景下制定的，因此对城镇住房问题的解决偏重市场化手段，而弱视保障手段，并没有很好的解决城镇中低收入家庭住房问题。

为了落实国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》文件精神，2003年12月，建设部等部委联合出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（第120号令），对廉租住房保障方式、部门职责、资金来源和管理、廉租住房来源、税费优惠、工作程序等方面作出了明确的规定。2004年5月，建设部等部委联合下发《经济适用住房管理办法》（建住房〔2004〕77号），明确责任、运作方式、定价、交易和管理等内容。2005年7月，建设部、民政部联合下发《城镇低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，该办法对廉租住房保障实施作出了明确的规定。面对城镇，尤其是大城市房价的快速上涨，2006年5月，国务院下发《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号），督促各城市尽快建立廉租住房保障制度。

至此，在中央政府的主导下，中国住房供应体系演变为以普通商品住房为主，同时提供具有保障性质的商品住房（经济适用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供应体系，初步建立起廉租住房和经济适用住房的住房保障制度。这一时期是我国房地产业快速发展时期，也是房价快速增长时期，国家对于住房保障也比较重视，相继出台了关于廉租房、经济适用房等专门性规章，但由于土地供给市场化，地方政府财政困难，制度的约束性不强等多方面原因，对于城镇中、低收入家庭的住房保障实际落实不够，甚至呈现萎缩趋势。

2007年8月，为了推动落实城市住房保障制度，解决城市居民住房问题，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），这是新中国成立以来第一个针对城市低收入家庭住房问题解决的专门性文件，将保障性住房建设提到前所未有的高度，是中国房地产改革历程中具有里程碑意义的制度改革，标志着住房改革从1998年以来的“重市场、轻保障”向“市场、保障并举”的方向回归。它的出台标志着我国新型住房保障制度的基本确立，因此意义重大。

《意见》提出住房问题是重要的民生问题，20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，但城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。要深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市（包括县城）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。对城市廉租房建设，提出2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。对于改进和规范经济适用住房，提出规范经济适用住房供应对象，合理确定经济适用住房标准，严格经济适用住房上市交易管理，加强单位集资合作建房管理。对于改善其他住房困难群体的居住条件举措包括加快集中成片棚户区的改造；积极推进旧住宅区综合整治；多渠道改善农民工居住条件等。《意见》特别提到“凡过去文件规定与本意见不一致的，以本意见为准。”因此，此文件实际上是对我国近20年住房保障制度的梳理、总结与提升，对于我国住房保障制度的确立具有标志性意义。

为了落实国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，推动城市住房保障制度落实，解决城市居民住房问题，2007年8月，建设部印发《解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见》，将住房保障规划和年度计划执行情况纳入省级政府对市县政府目标考核的内容；2007年10月，财政部印发《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》及《廉租住房保障资金管理办法》；2007年11月，建设部等部委联合印发《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》；2009年3月，住建部等部委联合发布了《2009—2011年廉租房保障规划》，提出计划用3年时间解决747万户城市困难家庭住房；2010年6月，住建部等部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确公共租赁住房是政府解决“夹心层”^[12]住房困难问题的重要手段。这样我国的住房保障制度又得到了进一步完善，使城市住房困难群体得到了住房保障的全覆盖，我国的住房也实现从低收入到高收入各个收入各个不同阶层的良性、科学供应体系。2011年1月，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，提出2011年，全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。随着这些住房保障规章文件的实施、落地，我国保障房事业取得了一定的成效，保障房受益群体不断增加。仅以廉租住房为例，2006年全国600多座城市中只有55万户居民享受了廉租房政策，到2009年则累积达到了约330万户^[13]。各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面。^[14]

2011年，我国出台《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将“保障民生、提高保障住房水平”单列为一章，其中提到“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”并提出了“十二五”期间建设3600万套城镇保障性住房的具体量化目标，即到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%，力争到“十二五”期末使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。具体安排是2011年开工建设1000万套，2012年再建设1000万套，2013—2015年每年建设500～600万套。

（二）我国新型住房保障制度的体系框架

回顾历史，我们可以看到，我国住房保障制度发展经历了由模糊到逐步清晰，再到逐渐完善过程，对我国住房保障制度的反思与重建，始终是与我国住房制度改革并行的，是先破后立，是在新时期，适应新形势的重生。目前，我国已经形成了廉租房、经济适用房、公租房、普通商品住房和高档住房的多层次住房供应体系，保障住房在整体住房供应体系中所处的位置也越来越重要，直到提升为国家重要战略层面。经过二十几年的发展，历经不断的制度改革、创新与试验，通过数次的政策梳理、提升，目前我国已经初步形成了以住房公积金为主要资金支持，以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主要供房形式的多层次住房保障制度框架。

1.住房公积金制度

住房公积金是在取消住宅实物分配，实行住房供应商品化的住房改革过程中，为提高城镇职工的购房支付能力，建立的住房保障储备金制度。我国的住房公积金制度是在住房补贴制度^[15]基础上，借鉴新加坡公积金制度经验，1991年5月率先在上海进行试点实验。1994年、1998年，国务院相继出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》和《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，继而我国城镇开始全面推行住房公积金制度。住房公积金由城镇在职职工按工资比例现行缴存、所在单位等额补贴，职工或家庭在日后购买或自建住房、私房翻修时，可提取使用其个人账户中的公积金，申请个人贷款，并享受公积金贷款政策性优惠利率。

2.廉租房

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。2006年之前，如前所述受多种原因影响，我国廉租房建设推进速度非常缓慢，地方政府积极性不高。2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，其中明确提到要把解决城市（包括县城）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。因此，近年我国廉租住房建设亦呈现飞速增长之势，从2009年起到2011年，三年内新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户。2011年，国务院发布《关于保障房建设和管理的指导意见》，强调在城镇低收入住房困难家庭较多、小户型租赁住房房源不足的地区，要加快建设廉租住房，提高实物配租比例，逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行。

3.经济适用房

经济适用住房是指已经列入国家计划，用地实行由地方政府行政划拨方式，免收土地出让金、对各种经批准的收费实行减半征收，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性，是指住房的价格相对同期市场价格来说是适中的，适合中等及低收入家庭的负担能力；适用性，是指在房屋的建筑标准上不能削减和降低，要达到一定的使用效果。经济适用房是我国在房改过程中为适应新的经济形势、由政府推出的适合中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房。1991年，国务院出台《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出“要大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994年、1998年，国务院相继出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》和《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，都强调“要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。1999年至2005年，是经济适用房高速发展时期。后由于经济适用房在发展过程中面临分配权力寻租、违规销售、建设资金紧张、骗购等诸多突出问题，使许多本该受益的中低收入家庭没有得到住房，相当部分住房流入了政府官员及社会权力阶层等“非保障人群”手中，从而使经济适用房失去了“社会保障”的属性，受到社会的诸多质疑。于是2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难，要加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

4.公共租赁房

在经济适用住房和廉租房保障两大类保障性住房实施过程中，存在两类人群所谓“夹心层”，他们无法购买经济适用住房和廉租房。一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又无能力购买经济适用住房的低收入住房困难群体；二是家庭收入既不允许购买经济适用住房又无能力购买普通商品住房的住房困难群体。为了解决这两类人群的住房保障问题，国家建立公共租赁房保障制度。2010年，住建部等部委联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，弥补了长期以来“夹心层”住房政策的缺位。公共租赁房的建设面积一般是30～40平方米的小户型，保障对象是城镇低收入和中等偏下收入群体、新就业职工和外来务工人员，是我国今后保障房的主要形式。发展公共租赁住房，对于完善住房供应和保障体系、引导合理住房消费、缓解群众住房困难，实现人才和劳动力有序流动、促进城镇化健康发展，具有十分重要的意义。

此外，随着我国保障性住房的大规模建设，住房保障范围与对象也逐步扩大，中央与某些地方政府为解决既买不起商品房，又不符合廉租房、经济适用房和公租房申请条件的人群住房问题，根据地方经济发展条件，推行了限价房^[16]和配套商品房^[17]等政策性商品住房，以填补经济适用房和普通商品房之间的保障真空，同时在一定程度上平抑了房价。2008年下半年，我国开始了对国有林区、垦区、棚户区工程的改造^[18]，以解决这些地区长时间存在的居住环境艰苦，条件简陋等居住困难问题。