房地产法热点问题-减少空置房的对策分析

我国空置房现象的出现不仅会造成社会资源配置不合理，资源浪费，还会使得房价哄抬，从而影响我国经济健康稳定持续的发展，甚至成为社会动荡的隐患。而空置房的出现与我们相关的制度、法律法规有着密切的联系。本书针对如何缓解我国当前空置房率愈高的现象，提出相应的法律对策的建议。

（一）加强保障房建设，形成多元住房供给制度，满足住房差异化需求

在一个社会中，“每个成员，仅仅因为他是社会成员之一，就有权不仅享受其他成员提供的个人生活所需，而且有权享受每一个人都想得到而实际上确实对人类有益的一切好处和机会，这种观念已经被人们所普遍接受”^[11]从国际经验来看，在保障性住房建设中，政府在资金、土地供应等方面都承担一定责任，占有重要地位。如在廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例中，法国为30%和17%；英国为33%和35%；美国为25%和18%；新加坡为85%和93%。由于大量廉租房的建设，收入较低的人能够得到属于自己的住房，投机商在房地产市场上也少有机会，促使房价趋向稳定，大幅度减少了空置房比率，从某种程度上讲，廉租房制度构成了社会的“稳定剂”。

如前所述，我国“十二五”规划提出了“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。”应该说是为我国住房保障制度的确立明确了核心指导思想，但“以市场为主满足多层次需求”，加之将房地产业作为支柱产业，许多地方政府将土地转让金作为主要财政收入来源，明显与住房保障的基本价值取向相悖。从我国的实际情况来看，各级政府对住房问题的解决基于“重市场、轻政府保障”的观念，在保障房建设中没有认真履责，导致城镇房价飞涨，住房困难问题难以解决。据数据统计，2005年全国保障房建设占房地产开发投资比仅为3.6%，保障房仅能覆盖城镇家庭的6%，一些中小城市的保障房投资和供应量占全部投资和建设量甚至不足1%，有的地方甚至可以忽略不计。^[12]我国的住房保障应该是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”，有房住并不一定是财产权意义上的住房。按照现阶段我国国情，居住权的确保只能是确保人人都能租上房，而不是确保人人都有房产权。因此，观念理顺与转变的基本思路是要提出“住房保障应以政府为主要责任者，以租赁房为主、市场化购房为辅”的基本住房保障观念，形成多元住房供给制度，满足住房差异化需求。重点发展公共租赁房，减少商品房，尤其是高档商品房供应，以缓解住房紧张，并打压房价，在实际上减少空置房比率。

（二）采取多种措施，降低房价，让人们买得起房

实践中，房地产商高价获取土地的成本必然会导致商品房的价格提高，早在2009年，全国工商联房地产商会向当年的两会提交了一份名为《关于我国房价何以居高不下》的提案，该提案指出，地产开发项目的土地成本占直接成本的比例为58.2%；总费用支出当中流向政府的部分（土地成本＋总税收）所占比例为49.42%。因此，要抑制房价，减少空置房的产生，首先必须要完善土地出让制度。要发展各地方的各种产业，减少地方政府对“土地财政”的依赖，减少地方政府与房地产商之间的利益捆绑，最大限度地降低土地出让金，从而间接地促使房价下降，让广大的购房者得到实惠。各级政府土地管理部门要严格制定房地产开发土地供应计划，要确保廉租房等政策性保障住房的一定用地比例，并且不得随意更改。要让开发商和购房者了解土地的供应情况，使土地成本基础确定办法及评估过程透明化，方便购买方对土地评估几个是否合理进行判断。^[13]

政府征税会影响纳税人对消费、储蓄、投资以及劳动等行为的选择，从而影响整个社会的资源配置。由此可见，住房税收制度对资源配置有着深远的影响。^[14]我国目前在调节住房消费和房地产收益的税种包括营业税、契税、个人所得税、印花税、房产税、土地增值税等，但是这个税收体系并没有完全满足住房市场的需求。^[15]如上海2004年房地产行业税收收入437.74亿元，占上海当年地方财政收入的39%；成都2006年房地产行业税收收入78.6亿元，占地税收入的40%；重庆2007年房地产税费收入400余亿元，占全市财政收入的50.8%；而郑州市2007年前三季度房地产和建筑安装行业税收收入40.6亿元，占全市税收收入总量的48.6%。据国家统计局统计，2012年全国房地产业销售6.4万亿元，缴纳契税2874亿元、房产税1372亿元、营业税4051亿元、土地增值税2719亿元，缴税合计约1.1万亿元，银行房贷余额12万亿元，获8400亿元利息，土地收入28517亿元，政府和银行从房地产获得收入47917亿元，占6.4万亿元收入的75%。从以上数据我们可以看出，房地产业税费背负着一半的财政负担，房地产行业所承担的税费如此之高，这是不合理、不科学的，势必会推高房价。因此，应该把调控房地产政策与财税体制改革紧密结合，要对财税体制进行综合改革，减轻地方政府对房地产的依赖，降低房价，让老百姓买得起房，也让建好的房屋不再空置。

在国外，大部分发达国家和地区都通过税赋手段来平衡房地产市场，用免税、抵税的手段来鼓励居民自住自用；用累进税率中高额的空置税、房产税、交易税，通过各种“惩罚性税收”抑制房地产市场投机行为。如英国为应对房价快速升高，对第二房产主征收两到三倍的家庭税、建立全国第二处房产登记制和引进对第二处房产的新交易税率，加之政府公屋建设计划的政策叠加效果，使房价应声而落。在法国，如果第二套住房基本不使用，该套住房则需按面积交纳空置税，一旦作假，将会受到严厉处罚。在法国的一些城市中，房屋闲置的第一年，业主必须交纳的罚金为房款的10%，第二年为12.5%，第三年为15%，以此类推。如果纳税人拒不交税，税务部门有权实施经济处罚。如果纳税人拒不接受处罚，将遭到司法起诉。与此同时，法国政府还征收高额遗产税，这让作为遗产重要组成部分的房产价值极度缩水。因此，我国应借鉴国外一些行之有效的税收经验，在全国范围内推开征收房产税、空置税、遗产税、赠予税等保有环节的税收，增加多套房拥有者的持有成本，抑制国内大量的投资投机性购房需求，用税收杠杆来迫使持有多套房的人释放存量房和空置房，来平抑畸形的市场供需。只有这样才能有效地抑制房地产过度开发和投资投机，也只有这样才能有的放矢地调控房地产。

（三）房企要有效经营，降低空置率，提高综合效益

近些年，商品房增长过快，空置量较大，空置比例过高现象出现，其中一个原因是开发商不注重研究消费者真正需求，盲目跟风，结果不被消费者认同。因此，房企要适应不同群体对商品房的需求差异，健全实现多元化利益主体竞争的多层次消费市场，有效经营，降低空置率，提高综合效益。房产开发环境应包含交通、购物等在内的优越地理环境和宜人的人文景观，要给人以环境的安居气氛。建筑外观应尊重购房者的欣赏品味，用高低结合的方法来获得消费者认可。建筑质量要符合标准，要让消费者感到物有所值，甚至物超所值。户型结构要多样化，使购房者在自己的需要范围之内挑选适合的房子。房企要在适用上下功夫，去了解百姓需要什么样的房子，然后在开发阶段提前去为购房者作出正确判断。要考虑消费者传统的生活方式及行为习惯，比如采光、走绕、床设、厨位等，更有利于生活方便。要留出较大的空间让住户自己设计，以减少住户的不现实布置和经济上的过大浪费。要保证工期，按时竣工交房，体现企业经济运作和管理实力，维护企业荣誉。要注意房屋价位的准确确定，要让老百姓能够接受。此外，房企还应采取售租并举等多种流通方式，促进住房消费，使房地产市场已步入了调整期，房地产价格、利润也日趋合理化，形成有效经营。

（四）政府要加大对房地产业的引导、监管力度，形成社会资源有效利用

针对我国商品房空置率的现状，政府要采取各种措施，加大对房地产业的引导、监管力度，引导房地产业良好发展，降低房屋空置率，提高房屋利用率，满足资源社会性的要求，促进整个国民经济的持续、快速、健康发展。我们提出的控制空置房率，不是消灭之，因此，强调政府对空置房的干预、调控，不要走向极端，要保持适度的空置商品房，保证房地产市场的健康、稳定发展。因为一定规模的空置对正常的房地产市场是完全必要的，它实际上在某种意义上是一种“库存”，对调节市场使用需求、抑制房地产价格的不正常上涨及降低房地产拥有者的机会成本等均有重要意义。因此，房地产市场需要有一个自然空置率存在，适度的空置商品房，是房地产市场的健康、稳定发展的重要标志。政府对空置房进行干预，其目的是要促进总量调整，保持适度的空置面积，消化存量商品房，使房地产市场进入良性发展的轨道。

目前，我国房地产空置的状况比较复杂，对房屋空置率的统计并没有一个统一的口径，空置率指标的计算与评价体系还存在很多问题。因此，首先应理顺房屋空置的统一机制，建立统一的房地产空置率指标的计算与评价体系，设置一个空置率的警戒线，以此为标准，建立房屋空置的行政处罚体系。除了总量空置指标外，还可以细化市场指标，建立结构性空置指标，将住宅和商业营业用房的空置指标分离，对于住宅房地产又可以进一步分为高档商品房和普通商品房。这样，可以更准确预测房地产市场并有效地指导房地产投资。

土地管理部门要通过改进控制土地供给体制，严格把好土地开发的源头关，全面盘活土地资产，建立健全适应市场经济需要和房地产业发展的土地产权制度。以科学发展观指导，制定城市的发展战略规划，抓好房地产发展规模的总量控制，应减少国土出让而增加转让面积，防止盲目开发，在供给上降低房屋空置发生的可能性。房产管理部门要制定相应政策，对建房类型作适当调整，增加对经济适用房的投入，加强对开发商引导，使其愿意建造低廉的房屋，减少高级豪宅的建造，满足低收入者需求，减少房屋空置。税务部门要建立税收优惠政策，鼓励购买空置房，增大对空置房的需求，减少空置房存量。如宁波市利用空置房解决教职工住房困难，对这类空置房，免征固定资产投资方向调节税、契税、城市基础设施大配套费、新墙体材料发展基金、人防费等，从而拉低了房价。1999年，财政部、国家税务总局出台《关于调整房地产市场若干税收政策的通知》（财税字〔1999〕210号），其中规定“为了加快住房资金周转，降低金融资产的风险，促进积压空置商品房的销售，对积压空置的商品住房销售时应缴纳的营业税、契税在2000年底前予以免税优惠。空置商品住房限于1998年6月30日以前建成尚未售出的商品住房。”2001年，为加快消化积压空置商品房，促进房地产市场的健康发展，积极防范金融风险，财政部、国家税务总局又专门出台《关于对消化空置商品房有关税费政策的通知》（财税〔2001〕44号），其中规定“对财政部、国家税务总局《关于调整房地产市场若干税收政策的通知》（财税字〔1999〕210号）中规定的‘1998年6月30日以前建成尚未售出的商品住房’免征营业税、契税的优惠政策，延期执行两年，即延长至2002年12月31日止。对纳税人销售1998年6月30日以前建成的别墅、度假村等高消费性的空置商品房，应自2001年1月1日起恢复征收营业税、契税。纳税人在1998年6月30日以前建成的商业用房、写字楼，在2001年1月1日至2002年12月31日期间销售的，免征营业税、契税。对纳税人销售1998年6月30日以前建成的商业用房，写字楼、住房（不含别墅、度假村等高消费性的空置商品房），免予征收各种行政事业性收费”。此项税收优惠政策在当时对空置房的消化起到了一定积极作用，据1999年底统计，宁波市私房买卖税费降幅超过67%，商品住房过户税费降幅达50%，一定程度上降低了房价，但可惜的是此项政策维持时间不长，没有做到长期化，制度化。

房地产管理部门应利用多种手段，使房地产市场的重心向二级市场倾斜，盘活、减少现有空置房。制定相应方便、优惠政策，鼓励中低收入家庭通过以小换大、以次换好、以旧换新或求近舍远来改善居住条件，使更多的中低收入家庭进入购房市场，消化空置房。鼓励房地产企业开展租赁业务，将一部分空置房供应租赁市场，建立租赁和出售并举的新型房地产市场。可以将空置房转化为拆迁安置用房，消化空置房存量。如宁波市以加快市政基础设施建设和旧城改造为契机，推行自选安置、货币安置与直接安置相结合的办法，避免了以前拆得越多、代建房建得越多、空置越多的恶性循环，做到在不新建、新增拆迁安置用房的情况下，通过社会调剂解决了安置房源的问题，减少了新增空置。如仅月湖景区一期建设工程就消化空置房3200多套。到2000年6月，宁波全市空置房由最多时的232万平方米下降到85万平方米。可以将空置房转化为廉租房，消化空置房存量。如河南省郑州市，区政府根据城市建设需要和住房保障需求，综合考虑区域、户型、价格等因素，优先购买市场上符合条件的已建成或在建普通商品房，作为拆迁安置房、限价商品房和保障性住房房源，补贴给需要的低收入人群。广东省汕头市自2009年开始，市房管、国土、财政、金融办等部门成立了收购中心城区空置商品房工作组，通过以房抵款、以房抵债等方式，优先收购区位好、环境佳和改造成本低的空置商品房作为廉租住房房源。至2011年7月份，已经先后4批收购了3万多平方米的房产，改造为保障性住房600多套，全部作为廉租房出租。此举即消化了空置房存量，也推进了住房保障制度落实，解决了低收入群体的住房困难问题。

此外，政府相关部门要通过行政强制来规范房地产，要对空置房现象加大行政处罚力度，以抑制空置房增加。如法国的一些城市中，房屋闲置的第一年，业主必须缴纳的罚金为房款的10%，第二年为12.5%，第三年为15%，以此类推。荷兰法律允许人们入住闲置一年以上的空房。瑞典为了遏制空置房数量上升的趋势，除了加强租赁服务外，甚至将无人居住的住房推倒。

综上所述，由于房地产行业发展的不规范，使得空置房成了影响社会安定的一个不稳定因素。对空置房的预防和处理，一方面能够节约国家资源，另一方面能够健全、完善房地产市场，实现社会住房保障制度，满足广大人民群众尤其是中低收入居民家庭的基本住房需求。当然，消化、减少空置房是一个复杂的系统工程，需要国家、社会以及房地产行业的共同努力。各政府部门、房地产行业与企业应根据各地区的具体情况，采取多种措施，加大力度，以减少空置房存量，控制空置房增量，使房地产业健康发展，促进国民经济发展。(www.xing528.com)

【注释】

[1]摘自《发展和改革蓝皮书·中国经济发展和体制改革报告》之《以民为本：中国全面建设小康社会10年（2002—2012）》。

[2]孙兴全：《居住保障政策的价值取向与实证分析》，载《财政监督》2008年第8期。

[3]郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，载《中国劳动社会保障出版社》2009年版。

[4]黄锡生、落志筠：《资源的社会性与空置房的法律规制》，载《河北大学学报》2012年第37卷第1期。

[5]孙峤、郑思齐、刘洪玉：《住宅空置统计的国际比较及借鉴意义》，载《统计研究》2005年第8期。

[6]朱少颜：《商品住宅空置问题的研究》，暨南大学硕士生论文，2004年4月。

[7]朱少颜：《商品住宅空置问题的研究》，暨南大学硕士生论文，2004年。

[8]黄锡生、落志筠：《资源的社会性与空置房的法律规制》，载《河北大学学报》2012年第37卷第1期。

[9]李建才：《空置房的深层次思考》，载《房市与房价》2013年第4期。

[10]朱伍松：《空置房的成因及消化对策》，载《福建建筑高等专科学校学报》2001年第3卷第1期。

[11]付子堂：《法理学进阶》，法律出版社2006年版，第118页。

[12]郑思齐、刘洪玉、任荣荣等：《中国地级及以上城市的住房消费特征：基于国家统计局2007年城镇住户基本情况调查的分析》，载《城市与区域规划研究》2009年第5期。

[13]苏爱丽：《关于空置房的法律规制研究》，载《经济与法》2013年第4期。

[14]岳树民：《税收调控手段局限性分析》，载《税务与经济》2003年第3期。

[15]黄锡生、落志筠：《资源的社会性与空置房的法律规制》，载《河北大学学报》2012年第37卷第1期。