中国新型城镇化建设取得显著成果，全球城镇化率超50%

（一）“城镇化”词源与含义

“城镇化”一词晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇。1991年，武汉大学教授辜胜阻教授经过20多年来，在对全国城乡进行大量实地调查的基础上，在其《非农化与城镇化研究》著作中，提出“二元城镇化发展理论”。书中指出中国的城镇化发展不能照搬经典理论，套用其他国家的现有模式，需要用有中国特色的城镇化发展理论来指导。该理论认为，绝对的“大城市论”、“中等城市论”、“小城市论”者所主张的发展某一类城市的观点都不符合中国的实际。中国城镇化发展过程中要实现城市化与农村城镇化并重；要将发展大都市圈为特征的“网络发展式”城镇化，与以县城为依托，发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步；要处理好城镇化中的市民与农民工双重城镇化主体的关系；要避免小城镇过度发展和大城市盲目膨胀的双重“城市病”；要对不同城市的乡城流动人口和户籍改革分类指导，推进农村剩余劳动力的有序合理流动。辜先生在此书中首次使用“城镇化”概念，后经他力推，并逐渐拓展城镇化概念，很多学者也接受，并主张使用“城镇化”一词。

2000年10月，中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建设》，其中正式采用了“城镇化”一词。其中提到今后5～10年“经济结构战略性调整的主要任务是：优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益；合理调整生产力布局，促进地区经济协调发展；逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动……”整个文件共论述了十五个问题，其中第七个问题专门论述了“积极稳妥地推进城镇化”，指出提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施；发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径；发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来；推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。这也是我国最高官方文件中首次使用“城镇化”一词。

城镇化，指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。城镇化率是反映城镇化水平高低的一个重要指标。当前，世界城镇化水平已超过50%，有一半以上的人口居住在城市。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；城镇化是地域性质和景观转化的过程；城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。

（二）城镇化政策的由来与演进

应该说自新中国成立之后，伴随着农村人口逐渐向城市迁移与城市扩张，农村的城镇化（城市化）进程早已开始，但真正从中央、国家政策层面对农村城镇化进程进行规范、引导的时间却较晚。自1992年，中央明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村城镇化建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府开始实施政策引导农村的城镇化。1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，也是政府引导城镇化的开端。

1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”2000年6月，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，文件指出了当前小城镇建设中“存在一些不容忽视的问题：一些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理；有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发挥；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求。”该《意见》指出发展小城镇的政策和策略，即发展小城镇要统一规划，合理布局；要积极培育小城镇的经济基础；要充分运用市场机制搞好小城镇建设；要妥善解决小城镇建设用地；要改革小城镇户籍管理制度。2000年10月，中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建设》，其中首次在国家最高官方文件中首次使用“城镇化”一词，其中提到今后5～10年“经济结构战略性调整的主要任务是：……逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动……”文件指出提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施；发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径；发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来；推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。

2002年，党的十六大报告正式提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。自2004年以来，连续的“中央一号”文件，都从战略高度对“三农”问题的解决和农村城镇化的建设，进行了部署，并制定了具体的政策和引导措施。2012年，党的十八大明确提出了“新型城镇化”，并在十八大报告指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2012年12月，中央经济工作会议召开，把新型城镇化建设作为2013年的六项工作重点，并把“着力提高城镇化质量”列为2013年经济工作六大任务之一。会议指出，城镇化是中国社会主义现代化建设的历史任务，是未来更长远的时期内扩大内需的最大潜力所在，中国要围绕提高城镇化质量，因势利导并趋利避害，积极引导中国特色的新型城镇化健康发展。

2014年3月16日，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，《规划》指出城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。《规划》提出了五大发展目标：一是，城镇化水平和质量稳步提升，城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户；二是，城镇化格局更加优化；三是，城市发展模式科学合理；四是，城市生活和谐宜人；五是，城镇化体制机制不断完善。提出实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

（三）新型城镇化

1.城镇化进程中存在的问题

小城镇建设对推动农村和农业发展起到重要作用，也是关系到国民经济和社会发展的大战略。城镇化应当包括农村人口向城镇转移；第二产业和第三产业不断向城镇聚集，第一产业比重逐渐降低，第二、第三产业比重逐渐提高；乡村融入城镇，城镇规模不断扩大等内涵。实质上，城镇化进程就是乡村文明、乡村生产生活方式迈向城市生产生活方式的过程，其核心是人口结构、产业结构、城乡空间结构的变迁过程与城乡文明转化过程的协调统一。然而，改革开放后，由于我国农村城镇化的快速发展，加之政府规范、引导滞后，导致粗放的城镇化泛滥，使小城镇的数量和规模的极度扩张，使其后继发展能力和对农村的带动效应也大打折扣。出现了许多事与愿违的问题，如城镇化发展水平总体滞后，质量不高；城镇化过程中城乡矛盾突出，城乡二元体制和结构并没有消除，农民无法转变成市民；城镇空间分布和规模结构不尽合理；城镇化发展的产业支撑不强；城镇化发展方式粗放，造成了资源生态环境的破坏和恶化；城镇化发展土地管理制度、就业制度、社会保障制度、户籍管理制度等方面改革滞后，体制机制障碍亟待破除等。

曾任联合国助理秘书长沃利·恩道曾讲过，“城市化极有可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆”，在城镇化道路上一旦出了大量问题往往很难纠正，纠正起来要付出巨大代价。我国农村如此城镇化后果与当初政策设计初衷大相径庭，根本没有起到预期效果，这些问题和矛盾如果得不到很好解决，势必影响城镇化健康有序发展，进而影响我国现代化发展进程。因此，需要对城镇化的内涵进行重新界定，需要对城镇化政策进行重新设计，积极推进并努力走出一条符合科学发展观要求的中国特色城镇化道路，让农村城镇在国民经济发展中扮演更重要的积极角色，发挥其应有之作用。(www.xing528.com)

2.新型城镇化建设的提出

为克服2008年全球性金融危机对我国经济产生的不利影响，2009年底，中央经济工作会议提出“要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展”。2012年，党的十八大明确提出了“新型城镇化”，并在十八大报告指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2012年12月，中央经济工作会议召开，把新型城镇化建设作为2013年的六项工作重点，并把“着力提高城镇化质量”列为2013年经济工作六大任务之一。

目前，我国正处于城镇化快速发展时期，应顺应发展转型的大趋势，通过体制机制创新，加快推进新型城镇化，释放其扩内需、促发展的巨大潜力。因此，中央此时在克服以往农村城镇发展弊端的基础上，提出新型城镇化建设，是正确的、也是及时的。推进新型城镇化，是推动我国经济社会科学发展的必然选择，新型城镇化建设是扩大内需的重要载体，也是我国经济长期稳定增长的重要推动力。

3.新型城镇化内涵

新型城镇化是对传统城镇化的升级。传统的城镇化专注于人口城镇化，而新型城镇化追求的是产业、人口、土地、社会、农村五位一体的城镇化；传统城镇化以房地产的数量和规模作为评价城镇化质量的主要指标，而新型城镇化发展要求与新型工业化、信息化和农业现代化协调一致。党的十八大指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2013年，中央经济工作会议指出，要“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。据此分析，新型城镇化就是以现代化为目标，以人的城镇化为核心，以市场运作为主导，以内外需为牵引，以创新要素为驱动，以内涵增长为重点，以适度聚集为原则，四化互动，实现低成本、高收益，促进城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展的城镇化。新型城镇化应包括以人为本、四化同步、城乡统筹、合理布局、集约高效、绿色低碳等六个方面的具体内涵。

（1）以人为本。以人为本是科学发展观的核心，也是城镇化科学发展的核心。以人为本，就是要按照以人为本的原则建设城镇、发展城镇经济，加强城镇基础设施建设，增强城镇公共服务能力，健全社会保障体系，提高城镇运行效率，不断提升城镇居民的生活质量，竭力避免出现一些国家曾经或仍然存在的各种“城市病”。新型城镇化的核心是人的城镇化，“为民”是新型城镇化的出发点和落脚点，其目的在于服务于人民的安居乐业。因此，以人为本原则要求在城镇化进程中要缩小城乡差距，消除城乡二元特征，让农民真正成为市民，享受城镇生活；要打好就业根基，建起现代产业体系，切实提高城镇的就业承载力；要提升农民的幸福指数与人居价值，走出一条绿色发展、可持续发展之路。

（2）四化同步。四化同步是指坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。四化同步的本质是“四化”互动，工业化创造供给，城镇化创造需求，工业化、城镇化带动和装备农业现代化，农业现代化为工业化、城镇化提供支撑和保障，而信息化推进其他“三化”。因此，只有促进“四化”在互动中实现同步，在互动中实现协调，才能实现社会生产力的跨越式发展。

（3）城乡统筹。新型城镇化应做到城乡统筹、城乡一体、产城互动、使大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。在新型城镇化进程中要做到城乡统筹，应该做好规划，优化城镇化布局，使工业生产向工业园区集中、农民居住向小城镇集中、农村土地向种植大户集中；应改革户籍、土地、住房制度，消除城镇化制度障碍，对城乡劳动力一视同仁，给进城农民以城镇居民待遇，在社保、教育、医疗等方面与城镇居民同等对待，真正把农民变成城市人；应发展县域经济，引导和鼓励外出农民工回流，以创业带动就业，实现劳动力本地就业，推动产城一体化加快发展；应加强特色城镇建设，打造城镇化载体；应创新社会管理，建立城镇化社会服务体系。

（4）合理布局。新型城镇化应做到布局合理，应优化城镇化空间布局，着重抓好重要城镇化地区和县域发展。构建呼应国家发展战略需要的“自上而下”和依托地方资源条件、满足地方经济持续发展的“自下而上”相结合的城镇化空间体系。根据我国东、中、西部不同的资源环境条件和经济社会发展水平，建立因地制宜、分类引导、分区优化的政策体系，引导各地走差异化、特色化的城镇化道路。要抓好重要城镇化地区空间布局规划，按照国家发展战略的需要和区域协调发展的要求，构建以核心城市群、战略支点地区和城镇化重点地区为基础的空间结构；要控制大城市和特大城市的规模，防止其无序蔓延，走区域协调的发展道路；要将县域经济社会发展作为推进人的城镇化的重要着力点，赋予县级行政单位更多的发展权益，投放更多的公共服务产品，提供更多的发展机会。

（5）集约高效。推进新型城镇化，必须推动发展方式由粗放增长向集约高效转变，由土地城镇化向人的城镇化转变，由城乡分割向城乡一体转变。要优化城镇布局和形态，培育壮大区域中心城市，因地制宜发展县城和特色小城镇，着力构建现代城镇体系；要提升城镇质量和水平，坚持把宜居放在首位，促进城市产业转型升级，加快旧城危旧房和棚户区改造，合理推进新区建设，创新城市管理方式，加强城市文化培育和生态保护，全面提升城镇内在品质，着力提高城镇综合承载能力；要围绕人的城镇化这个核心，深化户籍制度改革，完善基本公共服务体系，强化社区自治和服务功能，有序加快农业转移人口市民化；要坚持城乡规划、基础设施、产业发展、公共服务和社会管理“五个统筹”，积极探索农村产权制度和社会保障制度改革，推动城乡一体化发展。

（6）绿色低碳。低碳绿色的新型城镇化道路，要形成创新驱动型内涵式提高的增长方式，优先发展高新技术产业和现代服务业，促进产业结构的战略性调整，加快发展低碳战略性新兴产业。要加强引导低碳基础设施建设和社会消费方式的转变，努力构建低碳型的城市布局、基础设施、生活方式和消费导向，引导居民消费观念及消费方式的转变。应尽量避免将居民居住区与功能区分隔过远，要从城市产业布局角度出发，应避免建设过多的产业园区。要避免走发达国家先污染、后治理，先高碳、再低碳的传统的城市建设和发展模式。