我国房地产市场调控建议

（一）对房地产调控进行顶层设计，长期规划

在过去十年的房地产调控中，存在最大的问题即是调控政策的短期性与维护房地产业长期良好发展之间的矛盾突出。政府对房地产市场的调控，总是寄希望于“撒手锏”式、“刮骨疗伤”式的短期措施，政策一出，马上药到病除，房地产市场一下就恢复良好状态，“限贷”、“限购”或是“限价”等调控政策都是如此。结果是事与愿违，不但没有起到良好的调控效果，反而使房地产泡沫越加增高。认识我国房地产市场的问题不能拘泥于房地产行业，房地产行业问题是我国发展和改革中所面临的一系列深层次体制问题的集中反映，如城市化和城乡二元结构问题，中央与地方财权与事权分配问题，社会主义市场经济体制建设与公共服务供给问题，以至还涉及出口导向战略与国际经济格局变迁问题等，要解决这些深层次的问题，就要注意建立房地产市场宏观调控的长效机制，即重视制度建设。否则，房地产调控政策就会受各种现行制度制约，使调控政策在各种制度的约束下，见招拆招，显得缩手缩脚，犹如隔靴搔痒，无法施展，故而效果不佳。

2013年11月12日，中国共产党第十八届三中全会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要全面深化改革，推动经济社会持续健康发展。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。此《决定》一出，为房地产市场调控长期规划、顶层设计提供了契机，也创造了条件。对房地产市场调控的长期规划、顶层设计主要应考虑住房用地与住房供应制度、财政税收制度、金融制度等，这些制度有的需要对现有制度进一步完善，有的则要进行彻底转变，只有对这些对房地产市场有重要决定性影响的根本制度进行全面的反思、修订，才能真正起到调控作用，促进房地产市场继续引领整体经济健康快速发展。

1.加强城乡土地制度改革，建立统一的城乡建设用地市场

当前土地改革要解决的首要问题就是要做到土地产权明晰，公私边界清楚，做到同地、同产、同权、同价。在建设用地供给问题上，要跳出城市土地这个框架，要继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，推动农村宅基地的合法流转，集体土地有步骤进入建设市场与小产权房转正，增加农民的资产性收益。加大城市土地供给，保障城市人口增加所需要的住房建设用地。改革土地出让方式，在坚持“招拍挂”制度的前提下，明确对竞拍企业的资质要求、土地用途、规划方案及有关配套指标的公示要求。通过加强城乡土地制度改革，解决现行土地制度的多种积弊，建立统一的城乡建设用地市场，提高土地资源的配置效率，有效增加市场供应，解决城镇房屋建设土地紧张问题。

2.积极建设保障性住房，增加有效住房供给，改变住房供给结构，平抑房价，缓解住房紧张

“真正缺房的绝大多数是中低收入的居民，即通常所说的‘缺钱又缺房’的情况大量存在。即便在市场经济发达的西方国家，住房供应也实行多渠道供应，无法也不可能完全市场化。”^[2]从国外发达国家房地产市场发展经验看，政府积极参与房地产市场，加强保障性住房建设，对平抑房价，解决城镇中低收入人群住房紧张问题有着积极作用。在发达国家，保障房比例通常都在25%～30%以上，如美国向40%左右的家庭提供住房资助或政策支持，新加坡85%的家庭居住在政府提供的租屋中。目前，我国的保障性住房体系日渐完善，但仍存在严重问题，如保障性住房覆盖面窄，效率低下，容易滋生腐败，执行起来行政成本非常高等。因此，“正确的做法是对高收入者实行住房的市场供给，对中低收入者实行不同程度的住房福利政策。在市场经济体制下，公民住房福利的制度安排被纳入社会保障体系之中。现代社会福利制度必须包含住房福利的内容。”^[3]政府应积极推进保障性住房建设速度，增加有效住房供给，改变住房供给结构，同时要完善住房公积金等各种购房资金扶植政策，平抑房价，主要解决城镇大量中低收入人群住房问题，以缓解住房紧张。

同时，国家要继续实施有区别的税收、信贷、土地等宏观经济政策，引导合理的住房消费需求，改善住房供应结构。在引导合理需求方面，国家要落实实名制购房及禁止期房转让的规定，遏制投机性购房，控制投资性购房，保障合理的住房消费；在改善供应结构方面，国家要鼓励发展中低价房地产、严格控制高档住宅；在税收政策方面，适当提高对投资型和投机型购房在交易、持有环节的税收，在适当时机开征物业税，并对高档住宅和低档住宅实行不同的税率；在行业政策方面，建设部要加强对房地产开发企业的管理，鼓励中小户型及中低档住房的建设；在法规建设方面，要尽快出台物业法，从法律上禁止一人同时占用多套住房的投机性行为。

3.调整财政税收制度，转变“土地财政”现状，改变房地产税收结构，降低税率

由于分税制、地方经济结构失衡等原因，特别是金融危机开始后，不少地方面临的现实财政压力非常大。在面临财政困境时，地方政府自然就很容易想到“卖地”这个既简单来钱又快的方法，这也是造成当前地方政府“土地财政”普遍存在的原因之一。因此，要明确中央与地方在财权与事权间的合理分配，完善分税制，地方政府要调整经济结构、提高增长质量、实现均衡发展，摆脱“土地财政”现状。同时，在政府财政支出中增加职工工资，增强居民购房能力，增加转移支付，提高低收入家庭购房能力。要借鉴发达国家经验，结合我国实际建立健康的房地产税收体制，简化税种，加强持有环节税收征收，适当降低流转税税负水平。将房产税、城镇土地使用税、城市房地产税及土地闲置费合并为房地产税，由房地产所有者缴纳，按年征收，分期上缴，这样更为合理，也更有利于遏制住房投机。房地产转让以所得税为主，取消营业税和土地增值税，对房产增值部分征收房产所得税，对改善型购房，如果在购买第二套房后的一定时间（如一年）内出售原住房，可免征房产所得税。也可以根据人均居住面积来征收税款，根据各地方不同的经济发展状况等多种测量人民生活水平、经济发展水平等因素，制定我国城镇人口标准居住面积，对超过标准的居民征收房地产增值税。这样既能抑制投机，又不伤害改善型住房的需求。另外，对于多套住房按照扣除一定的人均占有面积后实施阶梯房产税，这样可以防止部分人占有多套住房的行为，增加市场的存量房供给，促进房价的合理回归，同时也有利于节约用地。

4.调整金融制度，既保证金融对房地产的必要的支持，又要防止房地产的过热发展诱发金融风险，继而影响整体经济安全

要运用货币政策对房地产经济实施宏观调控，控制投入到房地产业上的货币供应量。控制货币投放量，既要保证货币供应适应房地产业发展的需要，使房地产市场供给量与需求量达到动态平衡，又要控制房地产信贷总规模，使之既能满足房地产开发经营的资金需求，又能防止过度膨胀，确保信贷平衡。商业银行要强化对房地产贷款的风险管理，积极防范信用风险，要继续提高当前房地产项目资本金比例及贷款利率，迫使开发商加快对住房的销售回笼，减少捂盘惜售、哄抬房价的行为。要积极创新个人住房贷款利率品种和还款方式，满足居民的个性化金融需求，支持自住型个人住房消费，对于购房者的按揭贷款应该执行大力支持首套，减少二套贷款比例，同时降低贷款期限，严禁用银行贷款进行三套及三套以上的住房投资活动。

5.改革收入分配制度，执行差别化的购房支持政策，限制高收入者，增加中低收入者的购房能力

收入差距过大是出现一些家庭拥有多套住房并推高房价的主要原因。对于高收入者，应消除行业垄断和权力腐败带来的收入不公，加强对垄断行业和权力部门收入分配的监督约束；应消除财产性收入差距过大造成的收入分配不公，对占有两套及以上住房开征房产税，加大对灰色收入的税收征管和查处；应尽快开征遗产税和赠与税，以降低富二代不劳而获的程度，形成相对公平的竞争环境。对于低收入者，应降低中小企业的税负和降低中等收入者的个税水平，提高最低工资标准，以增加中低收入者的收入；应调整收入个人所得税的征收政策，减轻中低收入家庭的纳税负担；要根据经济发展的情况适时提高中低收入阶层的收入和公积金的缴存数额，让人民群众实实在在地分享经济发展所带来财富增长的实惠和喜悦，从而支持职工购房；应借鉴国外土地出让金按年收取的办法，将土地使用权70年出让金分散到70年来收取，以此来降低房价；应降低中等收入家庭首次购房的首付款，加大对中等收入家庭购房的支持和贷款力度，支持中等收入家庭购房。

6.要处理好新型城镇化与房地产业发展的关系

2012年，党的十八大明确提出了“新型城镇化”；2012年12月，中央经济工作会议召开，把新型城镇化建设作为2013年的六项工作重点，并把“着力提高城镇化质量”列为2013年经济工作六大任务之一。新型城镇化将成为我国全面建设小康社会的重要载体，也是扩大内需的最大潜力所在，城镇化进程在拉动内需的同时，将助推房地产市场持续回升。新型城镇化离不开房地产业，但又不能过度依赖房地产业，因此，要处理好新型城镇化与房地产业发展的关系。房地产业应面对新形势，要主动适应新型城镇化以人为本、四化同步、城乡统筹、合理布局、集约高效和绿色低碳的内涵要求。房地产业应主动变局，有效参与，积极处理好与城镇化建设之间互相促进和互相影响的关系，促进城镇化与房地产业开发的协调发展，获取更大的经济与社会效益，保证新型城镇化的顺利推进。

（二）政府要下定决心，摆正位置，明确权利义务，履行职责(www.xing528.com)

在市场经济体制下，保留适当的国家干预政策是经济健康发展的必要保证，当然这种干预必须建立在对市场尊重的基础之上，任何背离市场经济内在要求的干预，只能阻碍乃至破坏现代市场经济的发展。我国房地产业的发展不仅是经济发展的重要拉动力量，也是社会稳定和社会和谐的客观必然要求，房地产业如果出现任何问题，对整体经济的影响是非常明显的，甚至会对经济发展形成致命性的打击，继而影响社会秩序、人民生活。因此，政府要对房地产行业高度重视，规范和引导房地产市场健康发展。

1.改善经济结构，减轻经济增长对房地产的依赖，促进经济良性发展

改革开放30多年来，我国经济持续快速发展，目前经济总量已位居世界第二位，并且发展势头强劲。但也要看到，我国的经济结构不合理的矛盾长期积累，其中的一个表现就是经济增长对房地产依赖过大，导致发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现，因此，对房地产市场进行宏观调控，一定要与经济结构调整联系起来。各级政府对房地产市场调控的最大疑虑之一，就是房地产调控会导致投资增速下滑，冲击其他相关行业，进而影响经济增长，因此，各级政府应在对房地产市场进行控制调整的同时，要大力发展新兴产业，使整体投资结构和产业结构得到优化，弱化经济增长对房地产的依赖度，减轻因房地产市场调整对整体经济带来的冲击；应及时调整产业结构、产品结构，培育壮大现代产业体系，促进产业协同发展；应推动产业结构优化升级，向健康、节能、环保、低碳和个性化、智能化等方向发展；应大力发展服务业特别是生产性服务业，拓宽服务消费，减轻资源环境压力。总之，改善经济结构，有利于减轻经济增长对房地产的依赖，促进经济良性发展。

2.处理好各级政府与房地产市场的关系，避免角色错位或缺位

在现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分，政府是经济管理和调控主体，市场是配置各类经济资源的基础环节、媒介产权产品和其他要素交换活动的基本场所。市场功能往往表现为供求、价格自发调节和自由竞争，政府行为往往表现为经济管理和宏观调控，两者紧密关联、相互交织、缺一不可。因此，在对房地产市场调控时，要处理好各级政府与房地产市场的关系，避免角色错位或缺位。首先，必须尊重市场规律，弄清政府权力的边界，要让房地产市场价格、供求关系等基本上由市场决定，不能取代市场。如果政府管理和调控的范围、力度超过了维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，其结果就会抑制市场机制的正常运作。其次，要更好地发挥政府作用，解决政府职能“错位”、“越位”和“缺位”现象。政府在微观方面的管理职能要弱化，进一步放权给市场，打造服务型政府；在社会管理和服务方面的职能要强化，如完善基础设施和公共服务，建立社保制度、医疗保障制度等，为市场经济发展营造良好环境；政府宏观管理的效率要提高，积极发挥政府对市场的引导和规范作用。必须把市场与政府有机结合起来，既不能不讲求市场规律，束缚生产力发展，也不能只讲市场，偏废政府的管理职能，二者形成合力，共同作用于房地产市场，取得良好效果。

3.明确各级政府的责任，确实落实责任制

在房地产市场调控主体上，主要分为中央政府和地方政府，具体的调控政策由各级建设（房地产）主管部门制定，并由其他部门协同执行，参与调控的各级政府与具体部门非常广泛，因此要明确各自具体职责，以利于政令通行。要明确每一级执行主体的权力、义务和责任，保证文件规定上传下达、渠道畅通；要建立上级监督和相互监督的机制，多头管理出现矛盾时，可请第三方裁判，明辨是非，追究责任，避免在调控的过程中出现相互推诿的现象，有效的保证政策之间的协调性；要保证信息公开，保证每一个调控主体和执行主体都能掌握相对应的信息。各级政府要切实加强对房地产业发展工作的指导和监督管理，把加快住宅建设，搞活房地产市场，促进住房消费纳入重要工作日程，从实际出发，完善房地产市场调控手段，建立有效的协调机制，推动房地产市场持续健康发展。要科学拟订政府公共管理绩效的考核标准，减少经济指标，包括GDP增长、财政收入增幅等，增加社会性指标，如人民群众社会幸福度、人均收入水平提高、社会和谐度等，以避免地方政府为单纯追求GDP增长和财政收入增加而大批出卖土地、大规模开发建设等，以减缓政府政策对房地产业的推动力。

（三）要以市场为依托，采取多种综合措施，力促房价下降，房地产市场平稳发展

市场经济就是以市场为基础，因此对任何市场进行调控都要必须遵循市场规律，采取符合市场规律的调控手段，否则会适得其反，不会取得预期效果，对房地产市场调控亦是如此。但我国在过去十年的调控中所采取的具体政策、措施，最大缺陷就是几乎所有的调控措施，都在不断地强化政府的权力，而弱化市场经济配置资源的作用，因而效果不佳。因此，在今后要想对房地产市场进行有效调控，就必须面对房地产发展的现实，遵循市场规律，采取综合措施，才能取得理想效果，促进房地产市场平稳发展。

1.加强基础建设，大力培育、完善房地产市场

一是，要加快推进房地产市场建设。在完善土地市场方面，要打破地方政府对土地一级市场的垄断，实现从国家垄断供地到农村集体和国家共同供地的转变；要在制度上保证发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，形成反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的价格机制，引导土地资源实现优化配置。在完善房地产金融市场方面，要开展不动产证券化试点，为房地产企业提供长期、稳定的资金；设立发行项目债券，使房地产开发企业可以选择符合国家政策的开发项目并以该项目的名义在合时的市场上发行项目债券筹集资金，将所筹资金按照协议安排分阶段投入到项目建设中；积极拓展房地产开发企业的股权融资渠道，实现包括房地产企业在内的代办交易企业的融资目的。二是，要进一步完善房地产信用档案系统、建立房地产市场预警预报体系。建设（房地产）主管部门要按照管理职能与企业建立联络员制度，扩大房地产信用档案系统的覆盖面；要建立定期审核和报送制度，并在网上公示，接受消费者查询、监督；要建立房地产市场预警预报系统，加强房地产市场运行监督管理。三是，要大力推进房地产市场信息化建设，实现业务管理电子化、基础数据标准化、房产信息网络化的目标，努力构建科学规范的房地产市场监管体系。要坚持科学规划，制定建设方案；要强化技术攻关推进平台建设，采用统一平台发布信息，查看各地楼盘数据，均可在平台操作完成。统计分析各地房产交易量在较短时间完成，可直观感受到房价波动变化，利于引导群众理性购房。四是，要大力培育和发展住房租赁市场。要制定租赁住房发展规划和相关政策；积极引导开发企业，变单一的销售方式为租售并举的经营方式；降低住房租赁综合税负水平；完善住房租赁市场的规章制度；规范房地产经纪行为。通过鼓励租赁需求，引导居民通过承租解决住房问题，对解决住房难问题、抑制房价高涨会起到有效的缓解作用。

2.完善市场调节机制，充分发挥市场作用

房地产市场与其他市场相比有其特殊性，但却同样遵循共同的市场经济规律，脱离经济规律就会出现市场的危机，这种危机会危害到社会，以及供需双方的各个方面。房地产价格多年以来之所以在屡次调控中一路上涨，其根本的原因是政府在制度建设、调控政策设计与执行方面并没有很好地遵循这一基本规律。因此，对房地产市场进行调控要充分发挥市场作用，遵循市场规律，运用市场调节机制，采取一切措施引导扩大供给（包括政府本身应当承担的保障性住房供给）、合理分流与引导需求（包括满足合理需求的同时抑制不合理需求），才是房地产市场调控的正确抉择。一是，要发挥价格杠杆作用，调整供求关系。价格变动直接影响商品的供求关系，当房地产市场上房屋供不应求，房价就会快速上涨，而居民的收入增加远远赶不上房价上涨，大部分住房需求就不能够实现，刚性需求就会被迫延迟或者从数量上紧缩。因此，在价格具有充分灵活性的条件下，政府完全根据市场价格方面的信息，制定相应具有针对性的政策，通过调整需求量和供给量变化，继而影响房价。二是，要打破房地产开发商的价格垄断，鼓励竞争。政府可以对土地和住宅开发许可证进行拍卖。为了促进竞争，政府还应增加非商品住宅的供给，以缓解供不应求的局面，减轻开发商行使市场势力。只有当开发商为竞争而感到痛苦、为挣钱而感到困难时，这时的市场才是竞争性的市场，才是有效率的市场，才能将房价降下来。三是，要加快房地产存量市场的发展。要加强金融服务机构对二手房市场的支持力度，简化各种交易手续；制定扶持二手房市场发展的政策，在税收上可以依据中低收入家庭收入差别的具体情况，降低或免征交易税等；推进以中介机构为主力军的房地产信息平台的建设，利用现代网络技术实现信息的流通和共享。

3.加大整治力度，规范房地产市场秩序

规范房地产市场秩序要对房地产开发建设实施全过程监管，并开展对房地产交易、中介环节出现的重点问题加大力度，进行专项整治工作。一是，加强对商品住房预售行为监管。要严格商品住房预售许可管理，强化商品住房预售方案管理，完善预售资金监管机制，严格预售商品住房退房管理；要明确商品住房交付使用条件，完善商品住房交付使用制度，落实预售商品住房质量责任，强化预售商品住房质量保证机制。二是，要加强房地产交易的过程管理。要严肃查处捂盘惜售等违法违规行为；要加强房地产销售代理和房地产经纪监管，实行代理销售商品住房的，应当委托在房地产主管部门备案的房地产经纪机构代理；要加强商品住房买卖合同管理，要完善商品住房买卖合同示范文本，积极推行商品住房买卖合同网上签订和备案制度；要健全房地产信息公开机制，及时准确地向社会公布市场信息；要鼓励推行商品住房现售，在条件成熟的时候取消商品房预售制度。三是，要健全房地产市场监督管理机制。要加大对违法违规行为的查处力度，对退房率高、价格异常以及消费者投诉集中的项目，要重点核查；对存在违法违规行为的，要责令限期整改，记入房地产信用档案，并可暂停商品住房网上签约；对拒不整改的，要依法从严查处，直至取消其开发企业资质，并将有关信息通报土地、税收、金融、工商等相关部门，限制其参加土地购置、金融信贷等活动；要加强房地产信用管理，将不符合交付条件的住房交付使用、信息公开不及时不准确等行为，应当记入房地产开发企业信用档案，公开予以曝光；要严格相关人员责任追究制度，对造成重大工程质量事故的房地产开发企业法定代表人、负责人，无论其在何职何岗，身居何处，都要依法追究相应责任；要落实监督检查责任制度，各部门要加强协作、沟通和配合，建立健全信息共享、情况通报以及违法违规行为的联合查处机制。

综上所述，房地产业的良性发展不仅是经济发展的重要拉动力量，也是社会稳定和社会和谐的客观必然要求，政府要对房地产行业高度重视，通过各种措施对房地产业与房地产市场进行有效干预、调控，规范和引导房地产市场健康发展。同时，我们应该看到目前房价居高不下，住房紧张，以及房地产市场上存在的多种问题是多种因素综合作用的结果，因此，政府对房地产市场进行调控要运用综合手段。政府要以市场为基础，尊重市场经济规律，运用综合市场调节机制，制定相应调控政策，这样才能更好地完成对房地产市场的干预、规范与监管，满足广大人民的切身利益，实现房地产业健康有序发展，继续保持、发挥其经济增长的主要拉动作用，推动经济又好、又快地向前发展。