房地产市场调控的成果与原因分析

最近这十年，是我国房地产市场飞速发展的十年。房地产业已经发展成为一支突出的力量，在社会经济过程中发挥了很大作用。统计数据显示，房地产可以拉动钢铁、建材、家电等60个关联产业的发展，2003年全国房地产开发投资完成10106亿元，到2011年这一数据已达61740亿元，将近八年前的6倍。房地产开发企业房屋施工面积也从2003年的11.77亿平方米跃升至2011年的50.80亿平方米。过去的十年我国经济基本保持了10%左右的增长速度，这里有房地产的发展发挥了重要作用，宏观经济快发展与房地产快速发展是相辅相成的。十年间，在持续调控政策的综合作用下，我国对房地产市场的调控也取得了积极成效，具体表现为实施限购城市的投机性需求基本得到抑制；商品房价格过快上涨势头得到遏制；市场购房需求逐步趋向理性；部分房地产企业开始调整发展战略等，房地产市场调控正朝着预期方向发展。但对于广大群众来讲，似乎对调控的效果感觉并不明显，主要感受是房价还是过高，超出人们可以承受的能力范围，住房紧张问题仍很严峻。

对于房价，人们的感觉是在与房地产调控政策玩着交替赛跑游戏，好像十年的房价上涨始终在与房地产调控政策进行较量，每一次的房地产调控政策出台后，都将引来房价的又一次报复性上涨。据统计，从2003年至今，全国房价除2008年受国际金融危机影响，房价明显下跌，2011年和2012年房价涨幅较低外，其他年份的房价上涨幅度基本都超过了两位数。十年间全国城镇平均房价从2381元上涨到5791元，上涨近143%，北京、上海、广州等大城市房价上涨幅度则更高、更快。如上海住宅平均房价由2002年的5430元/平方米，上涨到2012年的22461元/平方米，上涨近4倍；北京由2002年的4761元/平方米上涨到2012年的2.07万元/平方米，上涨4倍多；广州市则由2002年的4642元/平方米上涨到2012年的14044元/平方米，上涨3倍多。

其实房价上涨原因是多方面的。一是房屋建设成本上升推动的结果。建房成本中地价上涨快于房价上涨，据国家统计局统计，2000年开发商购置土地的单位成本为434元/平方米，到2012年上涨到3129元/平方米，涨幅6.21倍，年均涨幅17.9%，比住宅均价年均涨幅（年均涨幅8.9%）高9个百分点。住宅造价中的建材成本、人工成本和各种相关环节的税费支出增长过快，2000—2010年每平方米住宅造价从1055元上涨至2132元，累计涨幅102.1%。二是需求扩张拉动的结果。十年间，我国经济高速发展，使居民收入大幅增加，2000—2012年，城镇居民人均可支配收入从6280元增长至24565元，年均增长12.04%。我国流通中的广义货币2000年是13.83万亿元，到2012年，则是97.42万亿元，扩张的货币政策和低利率、高借贷比例的具体金融措施在推动房地产发展的同时，导致现实货币贬值，间接推动房价上涨。以上原因，再加上现实中存在的炒房、囤房等现象共同推高了房价，可以说这些导致房价升高的原因有些是市场本身的原因，这并不是宏观调控能够解决的。

高房价当然会使很多人买不起房，望房兴叹，由此产生住房紧张问题，但住房紧张问题也并不是由高房价单一原因引起的，是综合性因素导致的。如房改完成后，政府过多依赖市场解决居民住房问题，住房保障缺失为市场提供了过量需求，也使众多中低收入家庭无法解决住房紧张问题。整体社会保障不足，对“买房养老”消费行为模式的形成起了催化作用，从而刺激购房需求。不合理的户籍制度使大量农民涌入城市买房、租房，致使租售比例失衡，推高了房价。住房买卖市场红火，租赁市场发育不完善，加之传统观念影响，人们首选买房，而不是租房，也助推了房价攀升。如此综合因素叠加，导致房价进一步推高，无法下降，又进一步加剧了住房紧张问题，因而给人们的直接感觉就是房价越控越涨，因此得出近十年我国对房地产市场的宏观调控诸多政策是失败的结论。

对我国房地产宏观调控政策持失败结论，笔者认为是不合适的，不客观的，也是不符合经济规律的。如前所述，高价高企与住房问题紧张问题是由多种原因导致的，是多种因素叠加结果，其中有些是市场因素，如建房成本上升，这需要市场利用其自身机制去解决，不是政府宏观调控能够解决的事情。2013年底，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。让市场在资源配置中起决定性作用，就是要进一步解放对生产力发展的所有束缚，加快完善现代市场体系，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多、更公平惠及全体人民。要大幅度减少政府对资源的直接配置，让市场对资源配置起决定性作用，凡是能由市场形成价格的都交给市场，凡是市场和企业能解决的，交给市场和企业，凡是社会中介组织能承担的职能，交给社会中介组织。在现代市场经济中，政府宏观调控和市场监管，都不是要弱化市场作用，更不是要取代市场作用，而是要弥补市场失灵，并为市场有效配置资源和经济有序运行创造良好环境。要解决政府越位，即对市场干预过多和干预不当问题，政府要把该做的事做好，把该管的事管好。当然，目前执行的诸多调控政策，有些的确存在一定问题，在抑制房价过快增长的同时，却加剧了住房紧张，影响了宏观调控效果。目前实行的诸多宏观调控政策主要存在以下方面问题。

（一）调控缺少系统化、长期化的顶层机制设计

房地产市场上，中央政府、政府各部门，地方政府、房地产开发商、商业银行、住房消费者等主体都有不同的利益需求。地方政府基于自身利益而与中央政府利益不协调一致，政府各部门基于自身的利益目标不同而动作不协调，银行基于利润而乐于提供低风险的抵押贷款，房产商期望融资渠道的多元化，购房者期望低价购房。每一个市场主体的利益诉求都具有合理性，都期望在市场的自动调节中，达到某种程度的多方共赢，但由于市场的自动调节性，达到共赢的可能性不大，会使各主体间的利益失衡。因此需要政府出手，对市场进行有效干预，使每一个市场参与主体都能够实现一定的自身利益诉求，达到某种利益平衡，稳定市场秩序。基于此，政府出台房地产调控政策时，就要考虑政策的周延性，要充分顾及房地产市场各参与主体的不同利益诉求，在尊重市场调节的基础上，对房地产市场进行有针对性的调整，才能有效维护市场秩序，真正达到调控目的。

实际上，我国近十年对房地产市场的调控，陷入了调了涨，涨了调的怪圈，虽说在一定程度上遏制了房价过快上涨，但广大群众仍感房价居高不下，住房困难问题解决仍很艰难，总体上调控政策却没有收到预期效果。其原因即在于众多调控政策，如限贷、限购、限价政策，均具有短期性、应急性，乃是头痛医头，脚痛医脚之举。调控目标是控房价，稳市场，但没有考虑到房地产市场中各方主体不同的利益诉求，没有制定系统性解决房价过高，促使市场稳定的整体方案，即缺少系统化、长期化的顶层机制设计，因而很难达到调控目标。缺少房地产调控的顶层设计，在具体的调控实践中就很难解决国民经济整体发展与房地产的关系问题，房地产业与政府财政收入的关系问题，房地产开发商与购房者间的利益分割问题，银行等金融机构发展、风险预防与房地产的发展、促进的关系问题，地方政府与开发商对保障房建设缺少积极性问题，房地产发展与就业关系问题，建房成本不断升高与普通群众收入差距过大问题等。于是，在房地产调控中利益诉求没有实现的市场主体就会对调控政策抵触，中央政府基于经济发展、税收、就业等考虑，对房地产市场调控，缩手缩脚；地方政府基于保证地方财政收入的考虑，仍热衷于“高价卖地”，助推了房价攀升，基于财政困难，缺少保障房配套建设资金；房地产商基于利益考量，编出花样手段，绕开限贷、限购、限价政策，继续囤地、囤房、卖房；银行等金融机构基于投资偏好，大量资金仍进入房地产市场；广大购房者基于货币贬值、房价继续升高的心理预期，买房保值、升值的购房冲动仍然不减。凡此种种情况，加之实践中各地方制定调控政策具体实施细则时的攀比、观望心态，对国家房产调控政策的执行不力，极大地削弱了调控政策的力度，使调控效果差强人意。

（二）调控存太多顾虑，影响调整效果

如前所述，我国房地产业在国民经济中体现出基础性、先导性行业特征，具有举足轻重的地位与作用。房地产业的发展不仅是经济发展的重要拉动力量，也是促进就业，维护社会稳定客观要求，房地产业如果出现任何问题，对整体经济的影响是非常明显的，甚至会对经济发展形成致命性的打击，继而影响社会秩序、人民生活。基于此，我国近十年的房地产调控政策始终是在强调房地产是国民经济重要支柱产业，强调要以市场作为住房解决的主要渠道基础上，本着预防房地产市场过热，遏制房价过快增长，促进房地产业在整体经济发展中继续发挥更大作用的基本方针，针对房地产市场中出现的一些具体问题来制定的。无论中央政府和地方各级政府在制定、执行调控政策时，存在太多顾虑，为了维持经济增长，GDP增加，保证税收，往往避实击虚，大大影响了调控效果。(www.xing528.com)

影响政府制定、执行调控政策力度的主要因素有几个方面。一是房地产业与整体经济关联度大，引导性强。房地产业与上下游相关联产业的链条长，长达60多个关联产业，近300个细分行业，拉动力非常强大，对房地产市场调控牵一发而动全身，会影响国家整体经济发展。二是房地产业对整体经济增速贡献大。据统计，房地产开发投资对GDP增长直接贡献率加间接贡献率由1998年的15.03%上升为2007年的27.5%，是对经济增长贡献最大的产业。三是房地产业吸纳大量就业人口。据统计，2007年，我国与房地产业相关的就业人数约1亿人，分别占到当年全国就业总人口及城镇就业人口的近1/7和1/3。四是房地产业与金融安全息息相关。据统计，目前我国房地产开发资金的70%～80%直接或间接来源于银行，大多数购房者除了先期首付房款外，其他将近60%～80%的房款一般都是通过向银行按揭贷款获得，到2007年，我国商业银行的个人房地产贷款和开发商贷款占全部贷款的比例超过20%。五是政府财政收入对房地产依赖过大。据统计，2004—2006年，国内土地出让金收入占全国财政收入的比重约为20%，成为地方财政收入的重要来源。2007年和2008年，全国土地出让收入约占全国地方财政收入的四分之一强。从房地产开发企业的总支出角度看，开发企业的总支出中流向政府的比例高达49.4%，其中土地成本占总支出的30.4%。面对上述因素影响，政府面对近乎疯狂式快速发展的房地产市场左右为难，既要控房价，维护市场稳定，解决人民群众基本住房需求，又要保增长，促进经济又好、又快的向前发展；既要抑制房地产业的快速发展，又要促进就业，解决民生问题；既要保证财政收入以维持正常的财政支出，又要减少房地产开发土地供应。凡此种种，促使各级政府部门在制定、执行房地产调控政策时，不得不考虑上述因素，投鼠忌器，缩手缩脚，而使调控政策有时避实就轻，蜻蜓点水，影响整体调控效果。

（三）调控手段有限，且执行不力

以市场自身调节为基础来对房地产进行宏观调控，其实质就是通过政府相关政策实施，影响房地产市场扭曲的供求关系，使房价下降，以促进市场良性发展。我国近十年的房地产调控实际上也是遵循此规律进行的，但由于对房地产市场的实际供求关系分析不够，导致有些调控手段没有针对性，或是选择时机不够果断，具有一定的滞后性，加之有些具体调控措施在实际执行中存在打折扣，执行不力情形，导致调控效果不佳。

从房地产市场供给角度分析，存在土地供给和住房供给两个方面。土地是房屋建设的基础，近些年房地产市场的飞速发展，与建设用地源源不断的供给是分不开的。根据我国现行规定，政府对城镇建设用地市场是完全垄断的，各级政府财政对土地的严重依赖，加剧了地方政府寻求土地收益最大化的冲动，政府实际上已经与开发商形成利益统一体，二者间因为共同的利益而捆绑在一起。当市场行情不好时，政府就减少土地供应，当行情上涨时才肯卖地，政府实际上最终掌控着整个土地出让节奏，土地价格年年上涨，为房价上涨、房地产市场过热推波助澜。政府在建设用地供应上，出于土地利益最大化考虑，在土地出让中还热衷于优先安排商业用地、高档住宅用地，而忽视中低档住宅，尤其是保障房建设用地，导致中低档住房建设少，加剧了中低等收入群众住房紧张问题。据统计，2010年以前，政府住房用地安排用于保障房建设的仅占9%～14%，2010年和2011年住房用地安排用于保障房建设的比例才上升到20%和35%。我国对建设用地供应环节的控制应该说从房地产调控政策开始启动时就已经开始了，但是从一开始就没有很好的研究土地控制标准和建设用地供应结构，制定出完整的建设用地总体规划。以后在调控力度逐渐加强的同时，建设用地供应也逐渐趋紧，但在实际执行中却没有得到实际的落实，各地纷纷以“老城保护，再造新城”，建设“影视城”、“旅游休闲区”、“文化创意区”等名义，扩到土地增量供应市场，用于房地产开发；以“旧城改造”、“棚户区”改造名义，扩到土地存量供应市场，用于房地产开发。据国土资源有关统计数据，2010年、2011年、2012年全国房地产供地量分别为15.31万公顷、16.72万公顷和16.03万公顷，2013年房地产供地量20万公顷，比2012年增长26.8%。2013年，全国105个主要监测城市住宅地价为5033元/平方米，比2012年增长9.0%。目前，全国已供在建房地产用地面积，相当于三年的房地产土地供应量，可以说在房地产调控时期各种形式的建设用地总量只增不减，并且供地结构不合理，严重影响了房地产宏观调控效果。

住房供给方面，存在高档住宅偏多，保障房建设偏少问题。由于开发商的利益偏好，使房地产市场中的大面积住宅、高档住宅供应超量，导致大量空置房出现，甚至在有些地方出现了无人居住的“鬼城”，也引导了不正确住宅消费。2012年10月底，国家统计局最新数据显示，全国商品房空置面积1.12亿平方米，其中商品住宅空置面积6204万平方米，商业地产空置面积上半年也达2878万平方米。目前全国空置率已达到26%，这其中高档房地产空置率更高，如2000年，厦门市的商品房总空置量中，七层以上的高层商品房中写字楼占83.5%，住宅占85.71%，高层楼宇的商场占93.83%。目前在我们执行的调控政策中，对高档房地产的控制相对较少，且执行较晚，即使有政策，如对大面积住房征收较多的契税，在重庆对高档住宅征收房产税等，都无法阻挡人们购房保值的冲动和对房价继续攀升的心理预期。有的政策在执行中还遇到实践中的“对策”，如将一户大面积住房分成两户小面积住房，从而避开较高的契税等，地方政府相关部门也视而不见，放任开发商任意而为。客观上形成房价趋高，空置房增多的现实问题。从我国目前实际情况来看，各级政府对住房问题的解决多倾向于“重市场、轻政府保障”，在保障房建设中没有认真履责，导致中低收入家庭无法解决住房困难问题。据数据统计，2005年全国保障房建设占房地产开发投资比仅为3.6%，保障房仅能覆盖城镇家庭的6%，一些中小城市的保障房投资和供应量占全部投资和建设量甚至不足1%，有的地方甚至可以忽略不计。2007年8月，为了推动落实城市住房保障制度，解决城市居民住房问题，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着我国住房问题解决开始由“重市场、轻保障”向“市场、保障并举”方向转变。2010年和2011年住房用地安排用于保障房建设的比例上升到20%和35%。2011年，我国出台《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出了“十二五”期间建设3600万套城镇保障性住房的具体量化目标，即到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%。具体安排是2011年开工建设1000万套，2012年再建设1000万套，2013—2015年每年建设500～600万套。保障房建设是改善房地产市场住宅供应结构，打压房价，解决中低收入群众住房问题的一项好的举措，但由于该政策实施时间较短，加之建房经费紧张，地方政府与开发商动力不足，政策不配套等原因，各地保障房建设速度远没有那么快，无法在短时间内起到遏制房价，缓解住房紧张问题。实践中，由于一些地方户籍限制，分配环节不透明，分配不合理等原因，导致急需住房的人无法得到保障房，而不需住房的人却拥有了保障性住房，也抵消了该政策的实际执行效果。

房地产的需求包括自用性的需求和投资性的需求。自用性需求当然是房地产市场合理性需求，投资性需求也并不都是非理性需求，一部分投资性需求也是合理性的，超过一定比例的、过高的投资性需求则是不理性的。对房地产市场的调控，应当对自用型的刚性需求予以释放、支持，不应控制，因为这种需求是房地产市场存在的基础、源泉，是应当鼓励和尽量满足的。但我们目前实行的“限贷、限购”等政策，有时在有的地方会对这种刚性需求起到一定的抑制作用，如提高一套住房信贷的首付门槛，就加大了刚需人群的购房难度。房地产市场除了交易市场还包括租赁市场，因此房地产交易市场上的投资性需求就有其存在的合理性，房地产市场需要一部分的投资性需求，这也是房地产保持长久生命力所在。我国改革开放已经30多年了，很多人手中有了大量的闲钱，除了放在银行中，投资渠道很狭窄，出于对货币贬值的忧虑和房地产升值的预期，人们纷纷将手中的闲钱投资到房地产市场上，刺激了房价上涨，助推了房地产泡沫生成，掩盖了市场真实的供求关系。国家出台的“限贷、限购”政策，主要是为了限制这些过度的投资性需求的，是正确的，实践中也起到了一定作用。但是这也挡不住那些所谓的“能人”，他们通过假离婚、办假户口等方式，将这些政策一一化解，有的房地产开发商、房屋中介机构甚至通过提供此项专门服务，来吸引客户，具体的行政主管部门，对此事也睁一眼，闭一眼，造就诸多的“房叔”、“房婶”和“房姐”们。这些具体政策的执行情况，使“限贷、限购”政策大打折扣。

（四）调整措施存在不尊重市场规律情形，本末倒置

房地产市场既然是一个市场，就必须要承认它的市场特性，尊重它的市场规律。随着经济增长、收入的提高和城市化进程的推进，我国房地产需求一直处于上升状态。大城市积累了丰富的资源，因此，它对国内就业人口有强大的吸附能力，从而对房地产市场产生强大的推动力。从长远来看，我国大城市仍在发展之中，特别是随着城镇化的不断推进，大城市的发展也面临一个水涨船高的机遇，从而推动其房价表现出长期的上升趋势。因此，房产价格，尤其是大城市、一些中心城市的房产价格一直面临上涨压力本是正常的，是符合市场经济规律的。房地产调控仅是行政力量对市场的一种干预，市场的力量仍发挥主导作用，应既要坚持消费主导的原则，解决民生保障，又要允许房地产市场的投资活动。

目前，我国房地产业的兴旺，在相当程度上是在地方政府的参与下实现的，房地产领域所存在的一些问题的根源，在于我们所采取的一些调控政策有的没有尊重市场规律，没有充分发挥市场自身的调节作用。房地产市场是一个特殊市场，其供给和需求的变化具有长周期的特点，同时又涉及低收入阶层的生活权利保障问题，因此，政府的干预和调控是不可缺少的。但政府的调控要讲究范围，力度和方法，不能生硬和逆向调节。自2003年以来，历次楼市调控都是先抑制供给，当供给减少价格上涨时，就抑制需求。在抑制需求中就减少了供给，供给减少了引起需求恐慌，价格又再次上涨。这样恶性循环发生了多次，也因此有了每次出台调控政策之后，总伴随着价格的上涨结果。消费者在历次调整中，没有看到价格在观望中下降，反而看到土地供给稀缺和价格上涨，始终在买房与不买房之间痛苦的抉择着。本来价格在市场机制中最为灵敏，是调节供求关系的指示器和晴雨表，但大家都知道，价格的高低是由生产此种商品的成本决定的。如前所述，2007年和2008年，从房地产开发企业的总支出角度看，开发企业的总支出中有接近一半是向政府的支付，流向政府的比例高达49.4%，其中土地成本占总支出的30.4%。此笔支出必然形成住房成本而转嫁给消费者，而此项成本又构成了住房价格的主要部分。正是政府的对房地产市场调控中，难以割舍这部分利益，反而为了谋求更大的利益，推动地价逐渐攀升，“地王”不断刷新，加上过重的税负、通货膨胀、建安成本上升等综合因素作用，致使住房价格屡攀新高，并上下波动，继而影响房地产市场的供求关系。我们这些年实行的无论是“限贷”、“限购”或是“限价”调控政策，都没有触及根本，没有触及影响价格的基本因素—成本，反而异想天开地单纯控价、控供给、控需求，这些政策措施恰恰直接替代和破坏了房地产领域里的市场机制，使房地产市场价格基本失去了对市场的调节机能与作用。这些具体政策的实施，由于没有尊重市场规律，自然也不会产生预期后果，有的政策甚至事与愿违，与市场本身规律背道而驰，不仅没有促进房地产市场健康发展，反而使房地产泡沫越吹越大，房地产市场风险逐渐加大。