我国房地产调控政策演变及热点问题研究

我国房地产市场的发展变化，大致可分为五个时期：一是初步形成时期（1978—1991年），随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房地产市场从无到有；二是房地产过热时期（1992—1993年），以炒地皮、炒项目为主的房地产市场异常活跃，在部分地区，主要是海南、广西北海，房地产开发出现过热，形成了较严重的房地产泡沫；三是市场调整时期（1994—1997年），随着整个经济出现通货紧缩，房地产市场进入了低潮；四是培育新的经济增长点时期（1998—2002年），全国城镇停止了住房实物分配，各项搞活住房二级市场的税费减免等优惠政策纷纷出台，住房建设加快，住房金融快速发展，住房二级市场开始活跃；五是宏观调控时期（2003—2012年）。^[1]也就是说，在经历相对较长时间的城镇住房分配制度后，伴随着住房制度的改革，我国逐渐形成了以市场供给为主要手段的住房解决模式。经历了一段时间的房屋市场化运作，繁荣了房地产市场，也解决了城镇大多数人的住房问题，但是也暴露出了很多问题，市场的负效应开始显现，就需要政府出手，制定市场规则，对房地产市场进行规范、引导，以促进房地产业的进一步发展。因此，我国对房地产业与房地产市场真正的宏观调控是从2003年正式开始的。大致经历了规范管理时期（2003年初—2005年上半年）、适度控制时期（2005年下半年—2008年上半年）、大力发展时期（2008年下半年—2009年底）、从严调控时期（2010年初至今）等四个阶段。这四个发展阶段表明，国家对房地产业与房地产市场的调控政策虽有起伏，但总体上调控政策是越来越严格。

（一）规范管理时期（2003年初—2005年上半年）

1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）。之后，我国房地产市场开始发生根本性的变化，福利分房制度取消，房地产市场开始建立，以市场为主要手段的住房分配模式基本形成，房地产市场中，商品房所占比例从1997年的34%迅速升到了2003年的93%左右。房地产在国民经济中的作用也日益重要，房地产业投资占全国固定资产总投资的比重一直保持在15%左右，2001年以来房地产投资迅速增长，比率由17%上升到25%左右，房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。但由于房地产市场制度的不完善，我国房地产业仍然易受政策左右，房地产市场缺乏避险机制，同时大量存在的不规范操作也给国民经济带来了隐患。政府在关注房地产业蓬勃发展的同时，也不断地警惕着房地产业泡沫的出现，逐步加强了对房地产市场的调控力度。

2003年、2004年这两年，政府政策调控主要从供给着手，控制土地供应总量、抑制房地产开发规模。2003年8月，国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），指出当前我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善。提出房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径。实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。指出今后要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要；坚持深化改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度；坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定；坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进经济社会可持续发展。此文件指出了调控房地产市场总的指导思想，即调控房地产市场的根本目的在于完善和促进我国房地产市场健康发展，进而带动我国国民经济和人民生活水平迅速提高，对我国今后的房地产调控政策的制定与执行确定了基调。此外，2003年2月8日，国土资源部发布《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》，旨在严格控制土地供应总量。2003年6月，央行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，控制并且规范银行对房地产企业的贷款以及对个人的房贷。

2004年3月30日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应，必须严格按规定采用招标拍卖挂牌的方式。2004年3月，国土资源部、监察部联合发文，严令各地须在当年8月31日前，将协议出让土地中的“遗留问题”处理完毕，否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地储备。此政策当时被房地产业界称为“8·31”大限，从根本上通过抑制土地供给，为房地产过热降温取得良好效果。

2005年3月，央行宣布取消住房贷款利率优惠政策，对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人房贷首付比例从20%上调到30%。2005年3月，国务院根据房地产市场出现的房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，发布《关于切实稳定住房价格的通知》（业界称为“老国八条”），此文件将对房地产调控政策上升为政治高度。具体包括高度重视稳定住房价格；将稳定房价提高到政治高度，建立政府负责制，对住房价格上涨过快，控制不力，要追究有关责任人责任；大力调整住房供应结构，调整用地供应结构，增加普通商品房和经济住房土地供应，并督促建设；严格控制被动性住房需求，主要是控制拆迁数量；正确引导居民合理消费需求；全面监测房地产市场运行；积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；认真组织对稳定住房价格工作的督促检查等八条调控政策。2005年10月，国家税务总局发布《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》，文件正式明确个人买卖二手房，须缴纳个人税。

总之，这个时期的房地产政策首先是明确了房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业，房地产市场对于提高居民住房水平，促进消费，扩大内需，扩大社会就业，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。在推进住房市场化，土地等资源要素市场化与资本市场化的进程中，房地产市场机制进一步完善。政府秉持“适度调节”的原则，也出台了一系列政策，促进了房地产市场更加理性而健康地发展，保证了房地产业与宏观经济的和谐发展。

（二）适度控制时期（2005年下半年—2008年上半年）

自2005年3月“老国八条”出台后，国家制定了一系列稳定房价，遏制房地产过热的具体措施，取得了阶段性成果。进入2006年以来，房地产过热苗头重新出现，房价又开始一路攀升，少数大城市房价疯涨，普通百姓买房难问题愈加突出。2006年5月24日，国务院发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（业界称为“国六条”），开启新一轮调控。文件指出房地产业是中国新的发展阶段的一个重要支柱产业。引导和促进房地产业持续稳定健康发展，有利于保持国民经济的平稳较快增长，有利于满足广大群众的基本住房消费需求，有利于实现全面建设小康社会的目标。提出包括切实调整住房供应结构；进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用；合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动型住房需求过快增长；进一步整顿和规范房地产市场秩序；加快城镇廉租房制度建设，规范发展经济适用房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭住房困难；完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度等六条促进房地产健康发展的具体措施。并提出，对宏观调控政策落实不到位、房价涨幅没有得到有效控制、结构性矛盾突出、拆迁问题较多的城市，要予以通报批评，并限期整改。此后，又制定了相应政策对“国六条”进行积极落实。如2006年5月，国税总局出台《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》，要求2006年6月1日后，将个人购买对外销售不足5年的住房，全额征收营业税。2006年7月，建设部联合其他5部委下发《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，限制外资炒房。2006年8月，建设部出台《城镇廉租房工作规范化管理实施办法》，加强引导，规范廉租房建设，平抑房价，开始增加住房分类供给，解决城镇中低收入家庭住房问题，缓解住房紧张的社会矛盾。

2007年1月，建设部规范房产经纪行业，资金监管、网上签约、标准买卖合同等相互配合的文件一起出台，引导二手房交易进入良性、正规的轨道。2007年3月、5月、7月、8月央行连续五次上调存贷款基准利率；9月，再次出台新政，规定二套房首付比例不得低于50%，贷款利率上浮至1.1倍，从金融层面打压房地产的快速发展。

2008年3月、4月、5月央行又连续三次上调存贷款基准利率。建设部、国土资源部、税务总局、央行与银监会等部门在2008年上半年，相继出台多项调控政策，包括商品住宅开发不得超过3年，土地管理不作为将受严惩；企业为个人购买房产需征个人所得税；小产权房不给宅基地证；商品房销售应明示能源消耗指标，并附上住房保修书和住宅产品说明书；严格建设项目贷款管理等内容。这些政策对于抑制房价过快上涨，促进房地产市场良性发展，起到了很好的作用。

然而好景不长，2008年8月，美国房贷两大巨头——房利美和房地美股价暴跌，持有“两房”债券的金融机构大面积亏损，标志美国金融危机爆发，继而影响全球实体经济。我国也不能幸免，据统计，我国经济增速连续五个季度减缓，2008年GDP增速也从一季度的10.6%下滑到三季度的9.9%，11月份国内一些经济指标更出现了加速下滑的态势。为抑制经济增长过速下滑的态势，11月份开始，政府密集出台了大手笔的调控“重拳”，来应对挑战。11月9日，政府宣布实施适度宽松的货币政策和积极的财政政策，并出台了投资规模达4万亿元的扩大内需、促进增长的十大措施；11月12日，国务院常务会议又决定出台扩大内需、促进增长的四项实施措施；11月26日，央行宣布大幅度降息，调整幅度创11年之最；11月28日，中共中央政治局召开会议，提出要把保持经济平稳较快发展作为明年经济工作的首要任务。针对房地产，2008年10月开始陆续出台了系列新政支持房地产，展开了救市计划，具体包括个人首次购买90平方以下普通住房，契税下调到1%，免征印花税，免征土地增值税；首次购买住房和改善性普通住房提供贷款利率7折优惠，最低首付下调为20%。个人住房公积金贷款利率同时下调，5年期内和5年期以上的贷款利率分别下调0.27个百分点，分别为4.05%和4.59%。地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策等。

在中央与各地方政府各种救市计划的叠加下，国家又陆续放开了对房地产市场的调控政策，大大促进了房地产市场的发展，但同时也产生了副作用，从2008年12月开始房价又出现新一轮的快速上涨，连续数年对房地产市场的宏观调控努力也付诸东流。(www.xing528.com)

（三）大力发展时期（2008年下半年—2009年底）

为贯彻落实党中央、国务院关于进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的决策部署，加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展，国务院于2008年12月出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。其中提到要进一步鼓励普通商品住房消费，要加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度；对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。支持房地产开发企业积极应对市场变化；支持房地产开发企业合理的融资需求。鼓励住房合理消费，促进房地产市场健康发展为基调，着力稳定市场信心。此文件出台后，极大的激活了房地产市场，2009年1季度至4季度商品住宅交易量同比增速大幅回升。2009年2季度房价重拾涨势，2010年2季度房价同比涨幅达到14%，为1998年以来的最高点。

2009年下半年，面对近乎疯涨的房地产市场，国家明确提出要遏制部分城市房价过快上涨的势头，开始制定相关政策，着手对房地产进行调控。2009年10月，营业税免征优惠政策终止。2009年12月，国务院常务会议上，就促进房地产市场健康发展提出要增加普通商品住房的有效供给，在保证质量前提下，加快普通商品住房建设；要继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房。加大差别化信贷政策执行力度，切实防范各类住房按揭贷款风险；要加强市场监管，继续整顿房地产市场秩序，加强房地产信贷风险管理；要继续大规模推进保障性安居工程建设等四大举措（业界称为“国四条”）。此文件为新一轮的房地产调控揭开了序幕，此后我国房地产市场就进入了从严控制时期。

（四）从严调控时期（2010年初至今）

2009年下半年，为了遏制房价的非理性上涨，政府密集出台了土地、税收、信贷等一系列房地产宏观调控政策，全面加强楼市调控力度，新一轮更为严厉的房产调控由此打开。为进一步落实各地区、各有关部门的责任，坚决遏制部分城市房价过快上涨，切实解决城镇居民住房问题，2010年4月，国务院出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（业界称为“新国十条”），此文件号称“史上最严的房地产调控政策”。《通知》强调各地区、各有关部门要提高认识并建立考核问责机制，对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力、影响社会发展和稳定等情形，要追究责任。实行更为严格的差别化住房信贷政策，对购买不同套数住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女）要求不同的贷款首付比例和利率；赋予了商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区的商业银行暂停发放购买第三套及以上住房贷款的权利；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。增加住房有效供给，要求保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。加快保障性安居工程建设，确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务，加强市场监管。《通知》从加大供应、限制需求、加强监管和注重保障等多方面对房价进行调控，其力度较之前的调控政策更为严厉，既有利于保证政策的连续性和稳定性，也有利于遏制房价过快上涨，保障居民的住房问题，为以后的调控政策确定了基调。

此后，为落实《通知》精神，国务院及各部委先后出台了对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%；申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%；开发商竞买建设用地不得贷款，保证金最少两成、1月内付清地价50%、囤地开发商将被“冻结”；不以房地产为主业的中央企业，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后要退出房地产业务；在建及在售小产权房须停建停售，引导民间资本进入政策性住房建设等具体调控落实措施。

“新国十条”的调控政策的核心是“限贷”，此轮的限贷政策对房地产交易市场打压明显，房地产市场出现了积极的变化，各地房地产市场交易严重萎缩，房价过快上涨的势头得到初步遏制。如杭州2010年5月份房地产交易量同比萎缩9成，环比四月份成交量萎缩8成。房价也出现了小幅折扣优惠现象，但大部分房地产公司仍在观望，房地产市场进入供需僵持阶段。

为巩固和扩大调控成果，进一步做好房地产市场调控工作，逐步解决城镇居民住房问题，促进房地产市场平稳健康发展，2011年1月，国务院出台《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（业界称为“新国八条”）。该通知又进一步明确落实了地方政府责任，提出要加大保障性安居工程建设力度，要调整完善相关税收政策，加强税收征管，严格执行个人转让房地产所得税征收政策。强调要强化差别化住房信贷政策，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。要增加土地有效供应，认真落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求。加强对企业土地市场准入资格和资金来源的审查，对已供房地产用地，超过两年没有取得施工许可证进行开工建设的，必须及时收回土地使用权，并处以闲置一年以上罚款。要依法查处非法转让土地使用权的行为，对房地产开发建设投资达不到25%以上的（不含土地价款），不得以任何方式转让土地及合同约定的土地开发项目。合理引导住房需求，对房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，坚持和强化舆论引导，促进房地产市场平稳健康发展。

“新国八条”的调控政策的核心是“限购”，此后各级政府部门纷纷出台“限购令”，调控力度空前，楼市交易急转而下。2011年1月，上海和重庆正式实施房产税，各种手段的综合运用，促进了房地产市场向健康、理性回归。但房地产交易的萎缩也可能会带来整个行业的发展停滞，甚至会影响到众多的相关行业。因此，为避免整个行业的剧烈波动，需要有效把握调控政策的走向和时机。

2012年，从严调控的政策进一步出台。住建部宣布启动全国40个城市的个人住房信息系统的建设工作，预计在年底前完成。工、农、中、建四大行共同提出，将切实满足居民家庭首次购买自住普通商品住房的贷款需求，合理权衡定价，在基准利率的基础上根据风险原则合理定价首套房贷款利率，但首套房首付比例仍然执行30%的标准。

2013年2月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作，提出要坚决抑制投机投资性购房，严格执行商品住房限购措施，扩大个人住房房产税改革试点范围。同时，会议确定了完善稳定房价工作责任制；坚决抑制投机投资性购房；扩大个人住房房产税改革试点范围；增加普通商品住房及用地供应；加快保障性安居工程规划建设；加强市场监管等五项具体政策措施（业界称为“国五条”）。

总之，这个时期是对房地产业与房地产市场从严调控时期，调控政策越来越严格，也越来越具体，体现了中央与地方对房地产市场调控的共同决心。本轮调控以降房价，稳市场，缓解住房紧张为目标；以加强地方政府责任制为抓手；以缩土地紧供给，限制不合理、非理性需求，增加保障房建设为具体手段；采取中央与地方上下联动、因地制宜、共同落实的具体工作措施，一定程度上实现了对房地产市场的宏观调控目标。本轮调控政策的操作核心是“限贷、限购、限价”，此外，还包括出售住房征收个人所得税和房产税征收试点，这些政策的实行，在取得一定预期调控效果的同时，也带来了一定的负面作用，如在打击投机性购房的同时，压制了一部分对住房的刚性需求；在维护开发商稳健经营的同时，抑制了部分合理金融需求；在稳定房价的同时，导致一定程度的房地产市场衰退；在发挥具体调控作用的同时，却难以抑制房价（尤其是中心城市）的进一步上涨，调控效果不明显。因此，在今后坚持降房价，稳市场，缓解住房紧张调控目标坚决不动摇的同时，需要对现行的具体调控政策进行调整，以达到调控目的。