我国住宅专项维修资金制度的现状与问题分析

住宅专项维修资金是为住宅的共用部位和共用设施设备在整个建筑物的寿命周期内的正常运行而备的，又被称为“住宅的养老金”。住宅专项维修资金是一种对住宅未来偶然和必然的风险准备，住宅维护得好，不仅业主受益，对整个区域和城市的形象提升也有好处。因此，住宅专项维修资金虽在性质上是业主们共同的私有财产，但其具有准公共产品的属性，其收取、保管、使用以及监督管理，要依据相关法律法规进行。我国此项制度虽设立时间不长，在运行中确实发挥了其应有功能，但实践中还存在很多不尽如人意的问题，抵消了此项制度的积极功能，有的业主甚至不愿意缴纳。《住宅专项维修资金管理办法》第2条规定“商品住宅、售后公有住房住宅专项维修资金的交存、使用、管理和监督，适用本办法……”下面笔者就从住宅专项维修资金的交存、使用、管理和监督四个方面，分析该项制度实际运行中存在的问题。

（一）住宅专项维修资金交存方面存在的问题

《住宅专项维修资金管理办法》第7条规定“商品住宅的业主、非住宅的业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%～8%。直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当根据本地区情况，合理确定、公布每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额，并适时调整。”第8条规定“出售公有住房的，按照下列规定交存住宅专项维修资金：（一）业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地房改成本价的2%。（二）售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取住宅专项维修资金。”上述两个法律法规条文根据商品住宅、公有住房出售两种不同情形，明确规定了住宅专项维修资金的缴纳主体、标准。《住宅专项维修资金管理办法》还规定直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当委托所在地一家商业银行，作为本行政区域内住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。商品住宅的业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金存入住宅专项维修资金专户。已售公有住房的业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金存入公有住房住宅专项维修资金专户或者交由售房单位存入公有住房住宅专项维修资金专户。公有住房售房单位应当在收到售房款之日起30日内，将提取的住宅专项维修资金存入公有住房住宅专项维修资金专户。

上述规定虽然对于住宅专项维修资金的缴纳主体、标准以及收取、归集机构较为明确，为住宅专项维修资金的交存奠定了很好的法律基础。随着《住宅专项维修资金管理办法》的进一步落实，各地在归集住宅专项维修资金方面一般都将发放房屋所有权证书与是否缴存住宅专项维修资金相挂钩，使首期住宅专项维修资金的缴存得以走上正轨，但实践中还存在一定问题。主要表现在以下三个方面：

1.住宅专项维修资金全部由业主交纳（当然公有住房出售情形例外）不够合理

理论上讲，房屋作为建筑施工企业向业主提供的一种特殊产品，施工企业对房屋主体就有法定的质量保证义务。如果房屋质量出现问题，施工企业就有承担修理、更新、改造、维护之责任，并承担由此产生的一切的费用，甚至要承担退货之责任，并对业主承担由此产生的一切损失。《建设工程质量管理条例》规定，在正常使用条件下，基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，最低保修期限为设计文件规定的该工程的合理使用年限，而通常设计文件规定的合理年限为五十年至七十年。因此，作为专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金的住宅专项维修资金全部由业主来缴纳就不尽合理，建筑施工企业应当承担一部分，甚至全部。施工单位不承担一定的物业维护费用，不利于房屋建筑质量的保证，也为业主质量维权带来困难。

2.住宅专项维修资金的缴纳依据无法做到差异化

《住宅专项维修基金管理办法》中规定，住宅专项维修资金的缴纳依据是当地住宅建筑安装工程每平方米造价，并由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门根据本地区情况，合理确定，并适时调整。建筑安装工程每平方米造价和地基地质状况、地段交通环境、楼层屋数、楼层层高、景观标准、气候环境、施工企业的施工能力、建设单位的管理水平等因素有关。因此，不同地基地质状态的住宅、不同小区的住宅、不同施工单位承建的住宅、不同建设单位开发的住宅每平方米造价就应是不同的。但各地方要定期公布住宅建筑安装工程每平方米造价，显然是要公布一个统一的造价，这样这一地区的所有业主就要按照这一依据缴纳统一标准的住宅专项维修基金，无法实现差异化对待，明显存在不合理之处。

3.专项维修资金续交、续筹问题规定不详，操作不强

随着住房制度改革的深入推进，房改售房基本结束，原公有住房小区，包括早先建设的商品住宅小区，共用部位、共用设施设备纷纷进入维修改造阶段。一些年代较早的售后公房小区以及商品住宅小区，已经动用了首次归集的住宅专项维修资金，甚至已经不敷使用，迫切需要解决续筹问题。《住宅专项维修资金管理办法》第17条规定“业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。成立业主大会的，续交方案由业主大会决定。未成立业主大会的，续交的具体管理办法由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门制定。”然而，实践中不少地方主管部门对住宅专项维修资金续筹的具体管理办法未作规定，或即使规定了也语焉不详，或缺乏可操作性，导致资金续筹成为难题，使不少地方的业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期缴存额30%时，无法进行续交，也使需要维修的共有物业得不到及时维护。

（二）住宅专项维修资金使用方面存在的问题

住宅专项维修资金是用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的专项资金，无论是维修资金管理过程中的哪个环节，都是为“维修”服务的，不得挪作他用。因此，《住宅专项维修资金管理办法》第19条规定“住宅专项维修资金的使用，应当遵循方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致的原则。”然而，现实中很多业主对住宅维修资金并不了解，甚至在缴纳完毕后，忘记了这项资金的存在，更谈不上使用的问题了，因此实践中关于住宅专项维修资金的使用方面存在很多问题。主要表现在以下两个方面：

1.住宅专项维修资金沉淀，使用率低

目前，全国缴存的公共维修基金已经超过万亿元，但使用率却不足百分之一。根据相关报道，截至2013年7月，北京缴存基金348.1亿元，使用5.38亿，使用率为1.55%；截至2012年10月，广州市缴存资金约81亿元，使用8000万元，使用率为0.99%；截至2012年1月，天津市缴存资金145.4亿元，仅使用7753.5万元，使用率为0.53%；截至2012年7月，武汉累计交存资金65.12亿元，使用了7748万元，使用率仅1.19%。这笔巨资大多停留在“活期存款”或“短期存款”账户上，按通胀比例计算，其市值正逐年缩水。从短期上看，目前我国住宅专项维修资金存量充沛，似乎令人满意，但从长远角度来看，房屋维修基金的使用前景不容乐观。在我国，一般新建房屋的维修高峰将在使用十五年后集中显现，届时恐将出现不够用的情况。

2.住房专项维修资金使用申报程序复杂、使用困难

《住宅专项维修资金管理办法》规定，住宅专项维修资金如在划转业主大会管理前使用的，须按照物业服务企业或业主提议——业主讨论通过——物业服务企业或业主实施方案——向建设（房地产）主管部门申请列支——主管部门同意——主管部门向专户管理银行发出划转通知——银行将资金划转至维修单位等程序办理；在划转业主大会管理后使用，需要使用的，须按照物业服务企业提出使用方案——业主大会通过方案——物业服务企业实施方案——物业服务企业向业主委员会提出列支住宅专项维修资金——业主委员会审核同意并报建设（房地产）主管部门备案——业主委员会与负责管理公有住房住宅专项维修资金的部门向专户管理银行发出划转资金通知——专户管理银行将资金划转至维修单位等程序办理。以上可以看到住房专项维修资金的使用申报程序涉及各级房地产行政主管部门、银行、物业企业、业主委员会甚至每个业主的审核、表决、签字等程序，涉及主体过多，操作环节极其复杂。《物业管理条例》规定，住房专项维修资金的使用决定必须经物业管理域内全体业主所持投票权三分之二以上通过。《住宅专项维修资金管理办法》规定，无论住宅专项维修资金是否划转给业主大会管理，都需要有占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，方可进入房屋维修基金的启动程序。实践中，有的住宅小区内某些房屋已经被原来业主出租出去或者转给他人，业主大会要召集十分困难；有的住宅小区入住率较低，根本没有成立业主委员会；有的住宅小区即使成立了业主委员会，但出于各自不同利益的考虑，也很难达到三分之二的同意比例，而动用住房专项维修资金。复杂的程序和审批手续，加之政府谨慎行事，导致业主在需要的时候，难以动用住宅专项维修资金，往往只会“望钱兴叹”，使业主的权利很容易被侵犯。(www.xing528.com)

（三）住宅专项维修资金管理方面存在的问题

《住宅专项维修资金管理办法》虽然明确规定了业主对住宅专项维修资金的所有权，并赋予了业主或业主大会对其使用的决定权，但在对住宅专项维修资金的使用和管理上都有行政主管部门的参与。业主或物业服务企业提出的资金使用方案均须经建设（房地产）主管部门同意，或经建设（房地产）主管部门备案并由业主委员会与负责管理公有住房住宅专项维修资金的部门向专户管理银行发出划转资金通知。可见，我国各地对住宅专项维修资金的管理是采用在承认业主自治管理的基础上，依靠行政手段监控的监督管理模式。此种管理模式在理论设计上虽然可以最大限度地保证、实现公平，但在实际运营中也出现了审批缓慢，资金挪用等问题。主要表现为以下三个方面：

1.住宅专项维修资金管理主体多，相互掣肘

依据《住宅专项维修资金管理办法》的规定，住宅专项维修资金在建立和使用管理过程中分别由业主大会、当地房地产行政主管部门、物业管理企业三个不同的管理者管理。这种多头管理虽有利于保障资金的安全，但实践中却出现了大量问题，如被相关建筑开发商或物业管理公司截留、挪用资金；资金少用多支，账目不清；更换物业管理公司时上一任物业管理公司拒不交出维修基金等，甚至出现挪用、侵吞和拒绝交纳、拖延交纳维修资金的现象，直接损害了广大业主的利益，引发了业主与管理者的矛盾和纠纷。

2.业主自治机构缺失，履行职责不利

依据《住宅专项维修资金管理办法》的规定，业主大会与业主委员会在住宅专项维修资金的使用管理过程中扮演重要角色，重要职责。但现实情况是，有不少住宅小区由于各种原因，还未成立业主委员会，从而丧失了对维修资金的管理权利；有的住宅小区的业主大会、业主委员会常常受开发商或建设单位、物业管理企业和政府管理部门的不当妨碍干涉，导致一些权利丧失；有的住宅小区虽然成立了业主委员会，但在办理资金支取手续的过程中，也出现业主委员会或物业公司有关负责人侵占维修基金的情况等。这些问题表明，我国相关法律法规虽然已经建立了业主大会、业主委员会对住宅专项维修资金的自治管理制度，但是还没有建立起业主团体的自治管理运行机制。这种状况直接导致实践中业主大会与业主委员会没有能力担当维修资金的管理重任。

3.住房专项维修资金管理效率不高，保值增值率低

住宅专项维修资金的属性决定了首先要确保其安全使用，但同时，作为基金也应当在安全使用的前提下，按照基金管理的方式进行理财管理，确保其安全地保值、增值。《住宅专项维修资金管理办法》第26条规定“在保证住宅专项维修资金正常使用的前提下，可以按照国家有关规定将住宅专项维修资金用于购买国债。利用住宅专项维修资金购买国债，应当在银行间债券市场或者商业银行柜台市场购买一级市场新发行的国债，并持有到期。”但现实中，许多城市由于没有理财管理和相关法律的保障，几乎都有大额的维修资金处于“休眠”状态，成为“呆钱”，维修资金仅仅按活期存款利息计息，其结果只能是逐渐贬值，其损失可谓惨重。

（四）住宅专项维修资金监督方面存在的问题

《住宅专项维修资金管理办法》第4条规定“住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。”第5条规定“国务院建设主管部门会同国务院财政部门负责全国住宅专项维修资金的指导和监督工作。县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门负责本行政区域内住宅专项维修资金的指导和监督工作。”依据政府对住宅专项维修资金监督的原则，《办法》中相应确定了住宅专项维修资金随房屋所有权同时过户制度；建设（房地产）主管部门、负责管理公有住房住宅专项维修资金部门及业主委员会与专户管理银行核对资金账目制度；专户管理银行建立住宅专项维修资金查询制度；住宅专项维修资金的管理和使用，接受审计监督制度；对住宅专项维修资金依法进行财务管理和会计核算等制度。这些制度对于住宅专项维修资金的缴存、使用与管理过程中监督，的确起到了积极作用，保证了维修资金的规范运行，但在具体实践操作中还存在一定问题。主要表现在以下两个方面：

1.《住宅专项维修资金管理办法》中相关制度还存在一定的缺位和不足

比如《住宅专项维修资金管理办法》规定，业主委员会应当每年至少一次与专户管理银行核对住宅专项维修资金账目，专户管理银行应当每年至少一次向业主委员会发送住宅专项维修资金对账单。业主委员会作为业主大会的执行机构、是代表业主实行自治管理的组织，业主委员会对外是全体业主的代表，有权代表全体业主对住宅专项维修资金进行监督。但是由于实践中有的住宅小区由于各种原因无法召开业主大会，也无法成立业主委员会，就导致业主这一方的监督无法落实，该项制度就停留在纸面。再如《住宅专项维修资金管理办法》还规定，专户管理银行应当建立住宅专项维修资金查询制度，接受业主、公有住房售房单位对其分户账中住宅专项维修资金使用、增值收益和账面余额的查询。但在实践中，有的银行根本就没有建立相应的查询制度，导致业主无法查询；有的即使建立了相应的查询制度，但实际执行中又设置了重重障碍，也导致业主无法查询，这都使业主的监督权利无法实现。

2.实际工作中还存在监管不力情形

实际工作中，由于相关部门监管不到位，导致业主对自己的维修资金缴纳多少、自己账户有多少、集合账户中有多少以及维修资金怎么使用等问题都不清楚，就更谈不上行使监管权了。同时，大量维修资金不使用，或使用不容易，导致巨额资金闲置，又给贪污腐败、挪用资金留下了巨大空间、隐患，实践中侵害住房维修资金的恶性案件也层出不穷。