违章建筑对城市影响不仅限于规划范围

由于我国长时间对建筑与房地产领域进行调整的法律规范是以部门规章为主的，与此相适应，对于违反国家相关法律法规的建筑长时间也称之为违章建筑。《城市规划法》颁布后，开始有学者提出“违章建筑”的提法已经不符合时代的需要，认为“《城市规划法》颁布后，违法建筑所违反的主要是国家的法律，而不仅仅是部门规章，因此‘违法建筑’称之能更准确地反映其本质。”^[31]也有学者从广义和狭义两方面进行区分，认为“‘章’泛指各项制度，涵盖了国家的法律、法规规章、社团章程以及乡规民约，其范围比违法建筑广很多，”^[32]因此继续使用“违章建筑”是没有问题的。笔者认为，在我国无论学界还是业界，对“违章建筑”的称谓已经成为习惯，且继续使用此称谓也并不会造成人们认知混乱与学理研究困境，因此还是仅需使用“违章建筑”较妥，而没有必要将其改称为“违法建筑”。

（一）违章建筑的界定

对于违章建筑的定义，学界将其分为“广义”和“狭义”两种，广义的违章建筑是指违反法律法规和规章的规定所建造的建筑物，而狭义的违章建筑学者持有不同观点，由于观点较多，本书仅取其中一种观点进行评析，有学者认为，狭义违章建筑是指“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑”^[33]。笔者认为，把违章建筑的危害界定在严重影响城市规划范围内是不准确的。首先，关于“严重”问题。“严重”是个程度副词，意味着未取得或违反建设工程规划许可证规定的影响要达到“严重”的程度，才能算是违章建筑，显然这是不合理的。其次，关于“城市规划”问题。把违章建筑的影响限定在城市规划范围内也是不够合理的，在实践中，违章建筑的影响是广泛的，可能对相邻采光、建筑市场秩序等造成严重影响。同时，违章建筑远远不止存在于城市规划区内，规划区外及农村也广泛存在。因此，笔者认为，对违章建筑应界定为未取得建设、规划、国土等部门颁发的许可证或超出许可证范围建设，对城市规划、建筑市场秩序等公法利益和相邻权等私法利益造成影响的建筑。违章建筑的本质在于违反了《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规及有关规章，只要是违反了上述相关法律法规、规章，不管该建筑位于哪里，违法的程度如何，都应界定为违章建筑。实践中，对于违章建筑的界定应把握以下三个方面。

1.违法事实

根据相关规定，建设单位必须在获得建设、规划、国土部门颁发的施工许可证、规划许可证和土地使用权证等，方可进行建设，缺少一项即可认定建筑物有瑕疵，即违章建筑。也就是说，违章建筑的前提是违法，即在建设中存在未取得建设、规划、国土等部门颁发的许可证或超出许可证范围的建设行为。

2.行为对象

违章建筑应包含新建、扩建、改建的建筑物、构筑物及其附属设施。实践中容易忽略构筑物或附属设施，这是不可取的，应将构筑物和附属设施当作建筑物同等看待。(www.xing528.com)

3.危害结果

违章建筑的危害结果可以表现为三种情形。一是损害公共利益，主要表现在对城市规划、城市基础设施建设、市容市貌乃至公共安全带来不利影响等；二是损害房地产市场秩序，表现为扰乱建设用地市场秩序，破坏正常市场竞争环境，产生建筑安全隐患等；三是损害他人利益，一般情况下违章建筑往往会给他人的相邻采光、出入等带来不利影响，并产生邻里纠纷。

（二）我国关于违章建筑的立法现状

改革开放前，受计划经济和当时政治、社会环境的影响，违章建筑存在空间较小，数量也不多，违章建筑对当时的经济、社会影响也不大。因此，当时有关违章建筑的法律法规也不是很多，主要以部门规章为主。改革开放以来，随着市场经济发展和政治、社会环境的宽松，尤其是近些年房地产市场的快速发展，违法建设的行为也就多了起来，社会中的违章建筑也大量产生。与此相适应，我国对违章建筑的法律规制也开始逐渐加大力度，目前主要体现在《城乡规划法》《土地管理法》《建筑法》等法律法规中。

《城乡规划法》明确规定了在城市、镇规划区内建设必须向规划部门办理规划许可证；在乡、村庄规划区内建设必须向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；违反规划许可应承担相应法律责任。《土地管理法》明确规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《建筑法》明确规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，对未取得施工许可证进行施工的要进行处罚，并承担相应法律责任。此外，在其他法律法规中对特殊领域中的建筑物建设还有一些特别规定，如《环境保护法》规定，禁止在特别保护区内建设污染环境的工业生产设施等。这些法律法规从建设的规划、土地使用、施工许可等方面对建筑物严加管理，加大了对违章建筑的控制程度和处罚力度，对违章建筑的遏制起到了积极作用。