建议完善公共利益相关法规

解决目前我国现阶段因公共利益制度不健全的根本之手段在于立法。2004年，我国《宪法》作为国家的根本大法，已经在这方面先走出重要一步，但相关的法律、行政法规、地方性法规与规章等却在具体化、规范化的实际操作层面太过缓慢，应当快速作出相应具体规定，以利于实践操作。

（一）对公共利益的内涵、外延以及被征收人权利与义务进行科学界定

对于公共利益的界定方式，有的学者认为，应在法律列举的前提下，人大或政府进行个别审查，也有学者建议人大以“一事一议”审查方式。笔者认为，从我国的立法习惯和现有制度环境下，应采用法律对公共利益概括性界定与典型列举结合的前提下，由行政机关根据法律规定进行一般审查，司法机关、立法机关进行个别审查模式较为妥当。这种模式适用之前提是要对公共利益的内涵、外延以及被征收人权利与义务进行科学界定。

1.要对公共利益进行概括性界定

关于公共利益的内涵界定问题，学者余少祥在分析西方法哲学理论时对其作了简要归纳，并梳理出五种主要观点，分别是“不存在说”、“私人利益总和说”、“公民全体利益说”、“大多数人利益说”、“目的价值说”，这五种主流观点都有其合理之处，但同时也存在些许偏颇之处。对于“不存在说”和“私人利益总和说”这两种观点，我们可以简单地找出其不合理之所在。当今社会，公共利益对于公共秩序和大多数人利益的积极维护作用是显而易见的，因此，公共利益“不存在说”是明显站不住脚的。公共利益也并非私人利益的简单机械相加，而是诸多私人利益的有机结合，简单机械相加会割裂每一个组成部分，有机结合则体现了每个组成部分缺一不可、相互渗透和影响，因此，公共利益的“私人利益的总和说”也是不符合逻辑的。“公民全体利益说”则曲解了公共利益本身的性质，简单地认为全民就是公共，非全民就是“私”，将全民利益与公共利益完全等同起来，这种观点大大缩小了公共利益的范围。因此，相比较而言，笔者认为“大多数人利益说”比较符合公共利益的基本属性。

“大多数人利益说”对于公共利益的界定把握了其基本属性，反映了其基本特点。一是判断是否为公共利益的首要标准便是利益的享有主体，即公共利益的享有主体为多数人，而且这些主体的范围和人数是不确定的，不应该确定也不能确定；二是公共利益之“利益”应由所有主体共同享有，而不能由一个人或者是少数人占为己有；三是公共利益具有非营利性，该处的“利”是针对个人或者少数人之“利”，如果是为所有主体营“利”则具有公益性；四是公共利益永远都具有永恒正当性，如果发现是假借公共利益之目的，获取非法之利益或者不符合公共道德之利益，则可以排除之。另外，由于公共利益的内涵还具有不确定性，因此有可能在不同的社会阶段会因为条件和环境而有所不同，立法机关应该及时对其作出调整。

2.要对公共利益进行典型性列举

在对公共利益进行概括界定的基础上，应该把实践中较为典型的公共利益的项目明确列举于法律、行政法规之中，并进行细化。实践中，首先，应明确限定国家机关用地和军事用地的范围。对于国家机关和军事用地中的办公场所建设、国防设施建设等应该积极支持，但对于国家机关和军事机关中的一系列娱乐设施用地、休养所、国有企业用地等都不应列入公益目的的范畴。其次，要制定国家重点扶持的能源、交通、水利和城市基础设施项目列表。国家重点扶持的能源、交通、水利和城市基础设施项目一般具有促进产业升级等作用，这些作用有利于社会的进步和生产力的提高，将这些项目列为公益项目也并非不可，但是应根据现有经济发展和社会状况制作重点扶持的项目表，以替代“公益事业用地”的模糊概念的使用，以更好地指导实践。最后，要明确一些典型的公益事业用地项目。对于有利于全社会的科技、教育、文化、卫生、环保等领域的典型公益事业项目，法律也应当肯定其公益性，但这些项目由于时代的变化而有的已经具有一定营利性，因此也应该对政府主导或扶持的科技、教育、文化、卫生、环保项目制作详细列表，让实践中有法可依。当然，随着时代变化，对公共利益的典型性列举也会随之改变，以适应社会发展。

3.要明确被征收人的权利与义务

被征收人相对于行政机关所享有的国家征收权来说处于弱势地位，根据权利的比例原则为了保护被征收人的利益，法律应该对被征收人的权利加以明确，以利于对被征收人合法权益的保护。被征收人在征收过程中享有的主要权利应当包括异议权，即对公共利益产生疑问时，向行政机关要求说明理由，并要求其复审的权利；监督权，即被征收人对行政机关公开的征收程序享有监督，并可以向有关部门反映的权利；补偿请求权，即被征收人可以根据自己的生活、生产需要，向行政机关提出自己认为合理的补偿数额和补偿方式。此外，被征收人还享有听证申请等权利。为维护被征收人的权利，在征收过程中应附加以行政机关更多义务，如通知、公告和公开征收过程义务，客观界定公共利益义务，充分补偿、科学安置义务，严格遵循征收程序义务，在复议和诉讼中承担举证义务，及时将土地交由建设单位义务等。当然，在行政机关充分履行义务的前提下，还享有申请法院强制执行征收的权利^[15]。在充分享有权利的同时，被征收人也应承担一定义务，如应当及时向行政机关递交相关利益诉求的书面文书，在无异议的前提下应配合行政机关的征收工作，及时搬迁等。(www.xing528.com)

（二）建立、完善相关程序性规定

1.基于公益目的征收土地的程序设计

从社会发展进程来看，公益目的用地在拥有良好社会管理秩序的文明社会都将被严格控制，而承担起这一任务的只能是大多数情况下代表公共利益的政府^[16]。因此，在公益目的用地的征收过程中政府要起到主要作用。建设单位要向行政机关递交申请，行政机关要对建设单位的申请进行全面审查。审查该宗用地用途是否属于法律或各项法规规定的公共利益目录范围内，同时，还应委托专门机构对该项目的公益效果进行评估鉴定，评估鉴定结果具有参考价值和法律效力。行政机关认为建设单位申请项目符合公益目的的，应该及时向该宗土地所在集体组织送达建设单位的申请材料和行政机关的审查结果，以及评估机构的评估鉴定结果，并告知其对安置补偿方案有权书面提出合理要求。行政机关审查结果应当及时向社会公开，接受社会和群众的监督。

2.争议处理程序设计

实践中，对于公共利益的界定难免会出现一些争议，对公共利益的界定发生争议时可以通过以下几种途径解决。一是审查机关复审。被征收人以及社会公众对行政机关的审查结果有异议的，可以要求审查机关说明理由，如果认为审查机关理由有瑕疵或缺陷的，可以提请审查机关再次审查，审查机关应该及时审查并公告。二是行政复议。被征收人及社会公众对于审查机关的审查结果还持有异议的，可以按照行政复议程序向审查机关的上级行政机关提起行政复议，复议机关是上级部门和同级政府，复议机关应当按照《行政复议法》的规定进行复议。三是行政诉讼。被征收人及社会公众对于审查机关的审查结果持有异议的，除了可以向审查机关的上级行政机关或同级政府提起行政复议外，还可以按照《行政诉讼法》的规定向法院提起行政诉讼。

3.司法救济程序设计

当国家因公共利益征收土地和房屋，其具体行政行为发生损害被征收人及第三人的利益时，同样应无例外地要适用《国家赔偿法》规定的国家赔偿程序。行政机关的合法征收行为给被征收人及第三人的利益带来损失时，应及时给予补偿，行政机关不予补偿或不及时补偿的，被征收人和第三人可以按照《国家赔偿法》规定的程序申诉或向法院起诉。行政机关因公共利益界定错误、暴力执行等违法行为，给被征收人以及其他群众的利益带来损失时，应按照法律规定的赔偿标准及时赔偿，行政机关不赔偿或不及时赔偿的，被征收人和第三人可以向上级行政机关申诉或向法院起诉。

总之，现阶段，我国正处于经济社会的转型期，各种社会矛盾凸显，而土地征收和房屋征收成了诸多社会矛盾出现的根源，确立以公共利益为目的征收制度迫在眉睫。因此，需要立法机关及时立法、科学立法，也需要实践部门认真执法，将公益目的限制在合理范围内，维护人民群众基本利益。