公共利益与国家利益的区别

对于公共利益制度的研究，首先要了解公共利益的基本概念和词义，同时要对公共利益特征以及公共利益与国家利益、社会利益、集体利益等相关概念进行辨析，以为研究公共利益的内涵与外延界定标准作出铺垫。

（一）公共利益的概念

对于公共利益的概念，不同的学者对其做了不尽相同的定义，有学者认为“公共利益是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益”^[2]。也有学者认为“所谓公共利益，即在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，其中不特定多数主体既可能是全体社会成员，也可能不是全体社会成员，而利益范围既包括经济利益，也包括正义、公平、美德等抽象价值”^[3]，笔者较为赞同后一种定义方式，这一概念从内涵上对公共利益进行了较为明确的定义。

（二）公共利益的特征

对于公共利益的特征，诸多学者都有较为详细的论述和探讨，本书根据学界普遍观点结合笔者的一些看法做出如下论述：

1.公共利益的享有主体具有不确定性

公共利益的主体是所有符合条件可能享有并愿意享有某一权利或者利益的人。一些学者提出公共利益的主体是全社会成员，笔者认为由于社会这一概念的使用范围过于宽广用于此处不甚合理。因为，“一些人由于受到主客观条件的限制而无法现实地享受到这些公共利益”或者是“不想去实际享受这些公共利益”^[4]，就会出现不同时间，甚至不同地点享有某一权利和利益的主体是不同的。故公共利益的享有者为不特定多数主体，既可能是全体社会成员，也可能不是全体社会成员，具有不确定性。

2.公共利益具有共享性

从前文所述公共利益的概念中，即可判断出公共利益作为“公共”之利益，是指某种权利或利益为共有主体所共享。只要是符合条件，成为某一权利或者利益的共有主体，就可以随时享有该权利和利益，其他共有主体不得将该标的权利和利益占为己有，共有主体以外的任何人也不得以任何名义对该权利或利益进行侵害。

3.公共利益具有非营利性

公共利益的非营利性是指“任何公共利益服务的提供者不得从中赚取好处”，^[5]不仅如此，笔者认为公共利益服务的提供者不仅不能从中赚取好处，也不得从中为特定他人赚取好处，否则就具有了一定的营利性。需要说明的是，公共利益的非营利性并不排除成员在享受公共利益的时候要支付一定的费用，但在此种情形下所支付的费用只能用于维持成本性开支，而且仅能维持成本性支出。(www.xing528.com)

4.公共利益具有永恒正当性

公共利益代表着共有利益主体的正当诉求，因此，有人认为可能会出现多数人暴政^[6]。笔者认为这种想法是站不住脚的。因为多数人暴政是指以多数人名义行使权利，享有利益会给他人利益带来损害，甚至迫害，但公共利益所代表的是所有利益主体的正当利益，诸如道路、城市建设等，简单来讲是给大家都能够带来好处的，当然不会给私人利益带来损害。这里的理解不可与因为公共利益征收，造成被征收人一定的利益损失相提并论，一方面因为公共利益征收给被征收人带来的利益损失是需要给予相当的补偿；另一方面公益征收的被征收人也是公益项目的受益人。如果是少数利益主体的非正当利益，则不可能为庞大的公共利益主体所认同，因为认同少数利益主体的非正当利益就是允许那一部分人对自己的损害，因此，公共利益永远都具有一种正当性。

（三）公共利益与相关概念之辨析

由于实践中经常会将公共利益与集体利益、国家利益和社会利益相互混淆，而容易造成认识的混乱，因此，有必要将公共利益与这些相关、相似概念区别开来。

1.公共利益与集体利益

集体利益是某一组织或者集体的共同利益，胡锦光教授认为，在这一集体或者组织内，绝大多数人的利益就是公共利益，但是在更大范围内的共同体中，这一绝大多数人的利益就变成是个别利益。例如，某一企业范围内，工会所代表的利益是所有员工的共同利益，在这一企业范围内，它就是所有员工的公共利益，但是与整个社会相比它就属于个别利益。因此，“集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念”。^[7]

2.公共利益与国家利益

国家利益与公共利益相比之下，前者更具有政治意义，主要包括国防利益、外交利益、意识形态利益等。国家利益是基于满足国家以生存发展为基础各方面需要而提出的诉求，是为了满足一个国家整体的需要；公共利益则侧重满足一国国民的生产生活和社会进步的需要。

3.公共利益与社会利益

有的学者认为本质上公共利益与社会利益是同一概念^[8]，也有学者认为社会利益是公共利益的下位概念^[9]。笔者认为，公共利益和社会利益的内涵范围具有很大的交叉部分，但它们之间还是有一些不同的^[10]。公共利益和社会利益的区别在于“社会利益具有功利性和排他性，因此不一定代表公共利益的要求”，“社会利益的内容包括一般的安全的利益、一般道德中的利益、社会资源的保护、一般进步中的利益等”^[11]。