政府征收权与土地权衡：房地产法问题探究

任何具体行政行为中，都存在国家权力与私人权利冲突的问题。在资本主义国家，征收对象是私有财产，征收体现政府征收权（eminent domain）与私有财产权之间的冲突。在我国，征收同样存在政府征收权与私有财产权的冲突。土地征收因为法律规定的对象为集体土地所有权，似乎异于其他征收：土地征收中的权利冲突表现为政府征收权与集体土地所有权、使用权之间的冲突。按照传统思维，集体土地所有制与国家（全民）所有制同属于公有制的两种基本形式之一，集体所有的土地被征归国家（全民）所有不应该有太大的障碍，甚至按照“集体利益服从国家利益”的利益服从规律，公共利益、公平补偿等征地基本条件似乎也无须过多考虑。

这种认识是极为错误的。首先，两种所有制虽说都是公有制，但是集体所有制形式的财产所有权主体仅为集体全部成员，与“全民”、“全体社会成员”等概念相比，仅为极少数，公正的法律不能要求少数人的集体放弃自己的利益来成全大多数的利益。其次，集体土地被征收，其实利益影响最大的是集体土地的使用权人农民，在新中国成立以来，农村集体和农民为国家的工业化已经作出了巨大的牺牲与贡献，在城乡差距日益扩大的今天，仍然要求他们无私奉献，社会公平何在？最后，集体土地使用权是大部分农民的主要财产权，土地征收中虽有集体土地所有权的中介，与政府征收权冲突最激烈受其影响最大的还是集体成员的土地使用权。

征地纠纷此起彼伏，失地农民生活无着的现象给我们的党和政府敲响了警钟。“哪里有压迫，哪里就有反抗。”如果不尽快妥善解决土地征收中政府征收权与集体土地所有权、使用权之间的冲突引发的社会矛盾，将可能造成灾难性的后果。

社会要发展，征地难以避免，所以权力与权利之间的冲突也是难以避免的。现在关键的问题在于，如何衡平征地关系中各方利益，避免冲突演化为矛盾。对此，笔者在以下方面谈谈自己的浅见：

（一）确立公平补偿标准，维护农民利益

在土地征收征用中，特定个人为社会的公共利益做出特别牺牲，给予他们公平合理的补偿既体现对公民财产权利的保障，也符合公平正义原则。目前，我国虽然在宪法中原则性规定了土地征收的公平补偿原则，具体征收实践中，却按照多年前《土地管理法》规定的补偿标准执行补偿。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”《土地管理法》规定的征地补偿标准被一致认为过低，更由于补偿费用被侵吞、打折等原因，失地农民失去土地后数年后陷于困境的现象屡见不鲜，故征地补偿引起的纠纷甚至群体性事件也不少见。2007年《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”该规定则过于原则，除了新增“安排被征地农民的社会保障费用”之外，其余语句更像是土地征收应予补偿的宣示。

征收补偿如何才是公平补偿，有什么标准呢？很多人进行过讨论。美国著名的波斯纳法官（Posner J.）在Coniston Corp v.Village of Hoffman Estates案中提出：“只要征收是用于公共使用（public use）的目的，公平市场价格便是公平的补偿。”波斯纳提出的征收中公平补偿的“财产的公平市场价格标准”，在我国可能有不少人认可，考虑到我国集体所有土地法律禁止直接上市交易，有人提出以被征收后的土地出让价为标准，有人提出以征地时国有土地市场价格为标准。笔者认为，“财产的公平市场价格标准”并不能借鉴作为土地征收的补偿标准，应该以同期相同区域国有土地出让价为标准，扣除必要费用后，全部作为土地征收的补偿才真正符合公平补偿原则。理由有二：其一，征收是强制性剥夺集体对土地的所有权以及该集体农民对土地的使用权，为使被征收集体及其农户利益不受损害，国家不应从土地出让金中获利；其二，所谓土地市场价格，是土地使用权价格，土地征收中集体失去的是土地所有权，二者当然不能等同。

当然，这种理想化的征收补偿标准很难得到立法者认同。忧心于我国因征地而引发的农民与政府的矛盾日益激烈，笔者在此提醒立法者，提高土地征收补偿标准刻不容缓，至于什么标准合适，理论研究者只能提供参考。但是，笔者认为，无论以什么为标准，保障失地农民生活水平不下降是其最基本要求。

（二）明定“公共利益”，防止滥征(www.xing528.com)

前面在讨论土地征收条件及现行土地征收制度存在的问题时已经有谈到我国土地征收中公共利益之规定存在的问题：在我国法律体系中公共利益概念本身就很模糊，更何况在宪法明确为公共利益需要方能征收土地的情况下，土地管理法的规定却为地方政府对宪法规定的“阳奉阴违”开辟了道路。也因此之故，我国对集体土地的征收几乎没有任何限制，从而地方政府、开发商等从征地中盘剥农民利益成为常态。为长治久安计，针对征地中严酷的现实，亟须通过法律明确规定“公共利益”，防止滥征现象持续性泛滥。

明确“公共利益”，美国密歇根州最高法院在2004年维恩县诉哈斯柯克案（County of Wayne v.Hathcock）极有借鉴意义。维恩县试图将位于当地机场以南的私人土地征收后转让给一公司，用于建设一个大型商业技术园区。维恩县称，征用的目的是创造新的就业机会、刺激私人投资和该县的进一步的开发、增加税收并支持新的发展机遇。维恩县案的法官指出，正如Cooley大法官指出的那样，社会中的每一种生意（business），每一个生产单位，都以某种方式为公共福利做出贡献。如果仅仅基于某个实体使用别人的财产去追求自己的利润会为经济的健康发展做出贡献这一事实就得出政府征收正当化的结论，则会使美国宪法中对政府征收权的限制完全成为一纸空文。法官认为，维恩县征收土地的使用目的与美国宪法在最初颁布之时美国公众对“公共使用”的一般理解完全不同。法官指出，具有“公共使用”之目的应满足下列三个特定条件之一：（i）应涉及“某种极端类型的公共需求（public necessity）而不进行征收则无法实现其目的，这种需求包括‘高速公路、铁路、运河和其他商业交通工具’”；（ii）私人当事方使用被征收的财产时仍然对公众负有责任的（accountable to the public），政府对其使用仍然有一定的控制；（iii）对被征收土地的选择是基于公共利益考虑而不是其他考虑。最后，本案法官认为，本案中所涉及的项目不属于涉及“公共需求”的项目，并且维恩县对这些征收的财产不再拥有控制权。^[11]结合我国土地征收实践，笔者认为这个案件对我们明确土地征收的公共利益有如下启迪：

1.不能仅仅基于开发商使用开发土地在追求自己的利润的同时会为社会经济的发展等做出贡献这一事实就得出政府土地征收是符合公益的、正当的；

2.“公共利益”是不通过征收则无法实现的，如果能通过其他方式实现，则不能进行土地征收；

3.被征收土地受让方使用被征收土地时应是为征地时确立的公益目的，政府对其使用予以控制；

4.选择被征收土地，是基于公共利益考虑。

明确土地征收的“公共利益”概念，不仅要准确概括其内涵，还需采取肯定列举式及否定列举式相结合的方式限定其外延。下面是总结笔者的认识如下：所谓“公共利益”，是指“全体社会成员的直接、共同的利益”。土地征收中的公共利益，是指必须通过征收特定的土地用于公共需求的建设，该建设完成后能使当地全体社会成员之福利得到直接增长，而非使部分或个别成员福利得到增长。公共道路、公共卫生、灾害防治、环境保护、国防、科学及文化教育事业、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益，为公共利益才能进行土地征收。商业房地产开发以及各种名目的经济园区、科技园区建设等，即使从长远来看，能促进地方经济发展或增加社会福利，只要其不能直接增长全体社会成员的福祉，就不属于公共利益，就不能由政府进行土地征收。