我国土地征收制度问题及解决方法

据国土资源部统计，中国每年从农民手里征收的土地将近20万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上，因违法征地等引发的农村群体性事件已成为“影响农村乃至社会稳定的一个突出问题”。学界针对土地征收制度已有不少的思考与研究。譬如，有人提出，我国现行征地制度存在的主要问题有四个方面：乱征滥用，农地面积大量减少；超强制性和非程序化；补偿标准不合理；征地监管工作薄弱，尤其是征后跟踪检查滞后。^[9]也有人提出，我国现行财产征收制度存在六大立法缺陷，即立法指导思想的义务本位性、缺乏完整统一的法律体系、缺乏对公共利益的明确界定、缺乏正当的程序规定、缺乏科学的征收补偿规定、缺乏合理的救济规定。^[10]在此不再一一列举。

篇幅所限，我们不对全部的观点详细分析，仅仅结合自己的思考就现行土地征收制度的三个具体方面的问题进行阐述。

（一）“规划”替代“公共利益”的违宪规定

从宪法到法律都有着明确的规定，国家征收集体土地必须为了公共利益的需要，那么，只有为公益之需才能征收集体所有的土地似乎是理所应当的。但是，实际上却并非如此。我国对于征收集体土地，其实没有任何限制。其制度上的根本原因是土地管理法律制度中使政府为私益征地行为披上合法外衣的违宪规定。

根据《土地管理法》第44条第3款、《土地管理法实施条例》第22条的规定，建设占用集体土地的，既可以根据具体项目向省级政府或者国务院申请批准征地，也可以按土地利用年度计划分批次申请批准，这种申请的前提是为了实施城市规划或者村庄、集镇规划。这样的规定导致的一个直接结果就是：在当事人对于征地拆迁合法性提出质疑时，作为裁断者的人民政府或者人民法院可以将“实施规划”认定为公共利益，从而驳回被征地农民的“杂音”。

“实施规划”是否属于公共利益呢？众所周知，城乡建设规划所涉及的建设项目绝对不可能都是能使全体社会成员利益得到增长的公共利益，从规划中所涉及的具体项目来讲，有的是公益项目，有的为私益项目。但是，地方官员无论是为了地方发展，还是为了自己政绩，抑或是为了自己私利，对城市或者乡村规划，即使以商品房开发的名义也是必须实施的。如果需要通过将集体所有土地征收为国有土地的方式来强制推行，为了至少在表面上满足宪法“公共利益”的要求，自然只有将“实施规划”纳入了公共利益范畴。这样，只要建设活动符合规划，无论所规划的建设活动本质是为公益还是私益，也就都符合了公共利益的要求。故此，在我国征收集体土地，虽宪法、法律原则上明确规定必须为公共利益所需，但是实务中更多的是按照上述法律法规的规定来操作，导致土地征收实际上几乎没有任何限制。譬如，商业房地产开发只要是符合规划的，就可以说是在实施城市或者村庄、集镇规划，就是为了公共利益，也就可以征地。

这种以“规划”替代“公共利益”的规定，以及实际工作中政府征地机关的做法，明显是违宪的，却被一直奉行。一方面是因为没有健全的违宪审查机制，准确地说，《宪法》与《立法法》规定的“全国人民代表大会违宪审查制”缺乏启动机制；另一方面的原因是土地财政。所谓土地财政，表现为政府以低价强制征收土地，进而以百倍以上的高价出让，从中获得巨额利润成为现在政府得以运作的正常财源。在这样的利益需求的驱动下，前述以“规划”替代“公共利益”的规定与做法自然大行其道。

（二）集体土地所有权的虚化(www.xing528.com)

土地所有权人占有、使用、收益、处分自己所有的土地本应是所有权的应有之义。然而在我国，虽然规定了集体土地所有权，该项所有权与其他所有权尤其是国有土地所有权相比，却远远不如。在土地征收征用关系中，集体土地所有权面对国家征收权，其“虚化”态势更为明显。目前的土地管理法律法规是不允许农民集体自行开发集体土地的。《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该规定，集体土地所有权人要在集体土地上开发包括进行乡村规划改造，需要向国家提出申请，经过批准征收为国有土地（剥夺自己集体土地所有权），然后国家再把土地使用权出让给村集体。我们即使忽视可能需要支付的出让金，仅仅从这个过程来看，这种土地所有权还是名副其实的所有权吗？

我国土地所有制格局是国家所有制与集体所有制并存，但是由于“国家利益至上”思想的影响，对集体所有之土地的征用一直被视为理所应当，集体土地所有权虚化的现状从政治方面来说似乎不难理解。然而法治国家，终究不能以政治替代法治，无论是相关法律规定上还是实际征地中政府行为对集体土地所有权的虚化都会对法治产生极大破坏，对集体以及集体成员的合法利益产生重大不良影响，亟须得到根本的扭转。

（三）征地程序不正当

正当法律程序原则起源于英国1215年《自由大宪章》，18、19世纪在美国发扬光大，传播到全球法治国家。现在美国宪法第五、十四修正案中的“正当程序条款”（Due Process Clause）——任何人的生命、自由和财产未经正当程序不得被剥夺——日益成为现代法治国家共同认可的价值取向。我国行政法中虽未明文确立行政正当程序原则，却可以从相关法律规定中归纳出来。如1996年通过的《行政处罚法》首次规定了听证程序，规定了行政处罚的公开制度、告知制度、说明理由制度、职能分离制度等体现行政程序公正的制度，规定了相对人的获得通知权、陈述意见权和申辩权等程序权利。结合之后类似的规定，可以归纳出我国行政程序法的行政程序正当原则：行政主体在针对相对人作出不利决定之前，应当听取相对人陈述、申辩，应当通知相对人拟决定的内容并告知其决定理由，相对人依法有申请听证的权利。

土地征收是一种行政行为，自然应遵循行政程序正当原则。然而，《土地管理法》确定的征收流程遭受诟病最多的是其程序“不正当”。该法规定的土地征收流程是：申请征收的地方政府报批→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见（或组织听证）→补偿→交付土地。按照该流程，在征地审批过程中被征收土地的所有者村集体以及土地使用者村民没有任何参与的权利，更没有反对征收的权利和机会，只有在征地经批准后由县级以上地方人民政府予以公告方可知情，事后只有对补偿公告的补偿安置方案发表意见的机会。

2004年，有鉴于当时圈占土地、乱占滥用耕地的现状，国务院下发28号文件即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，其中对征地程序作出了更为严格的规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。并明确规定征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。在28号文件发布后，根据各地落实情况，征地程序存在的重大缺陷得到了不同程度的弥补。