登记机关的法律责任与归责解析

登记机关的法律责任构成与行政责任的归责原则有着内在而必然的联系，故研究登记机关在什么条件下承担法律责任即法律构成问题，必须先行讨论行政责任的归责问题。

（一）行政责任的归责原则

归责原则是侵权行为法中的一个重要概念，它是指以何种根据确认和追究侵权行为人的责任。关于行政责任的归责原则，在学界众说纷纭，产生了数种不同的理论模式，如过错责任原则、违法责任原则、无过错责任原则（严格责任原则）、过错推定原则等。

行政主体因行政行为造成合法权益损害应对受害者承担的行政法律责任属于外部责任，根据具体情况不同可以采取适宜的承责方式，如行政赔偿、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、返还权益、恢复原状、停止违法行为、履行职务、撤销违法的行政行为、纠正不当的行政行为等。行政主体承担外部责任后，实施该行政行为的具体工作人员依法需要承担的行政法律责任属于内部责任，其主要承责方式是行政处分与行政追偿。

笔者认为，行政主体外部行政责任应当适用无过错责任原则归责，具体工作人员内部行政责任则应适用过错责任原则归责。

1.过错责任原则不宜作为行政主体承担行政责任的归责原则

其理由主要有两点：其一，按照该原则，行政主体只有存在主观过错才承担行政责任，然而要证明其过错原告方力有未逮；其二，行政诉讼中，举证责任倒置，要求行政主体证明自己的行为合法，无须原告证明被告有过错。

2.违法责任原则也不能作为行政责任的归责原则

其理由主要有：其一，“违法”是所有侵权行为的共有特征，是法律对行为的评价，不能作为归责根据；其二，公有公共设施致害等情况下，按照公共负担理论，即使负责管理的行政主体明显无违法，仍须其承担国家赔偿责任。

3.过错推定并非一种独立的归责原则

所谓过错推定，实质上是一种举证责任倒置。在一般侵权中，依过错责任原则，受害人应举证证明侵权人存在过错，被告负法律责任；一些特殊侵权中，因原告证明被告过错比较困难，故适用过错推定，即若原告能证明其所受损害是由被告所致，而被告不能证明自己无过错，就推定被告有过错并负法律责任。可见，过错推定是适用过错责任原则的一种特殊形态，同样以过错作为确认和追究责任的根据，只是在举证责任方面加重侵权人负担。

4.行政主体外部行政责任应当适用无过错责任原则

行政主体的具体行政行为侵害了行政相对人或利害关系人的合法权益时，行政主体对受害人承担相应的行政责任，法律并未有要求证明行政主体存在过错，受害人只需证明自己合法权益遭受损害，而行政主体无法证明具体行政行为合法性就需要承担这种外部责任。在行政事实行为侵权时，即使行政机关能证明该行为合法，仍需承担责任。很明显，并非行政主体证明自己无过错则能免责。因此，立法者本意就是为约束行政权的肆意，而对行政权的行使套上了无过错责任的“枷锁”。

5.行政主体具体工作人员内部行政责任适用过错责任原则归责

依照《中华人民共和国国家赔偿法》第16条及《中华人民共和国行政诉讼法》第68条第2款的规定^[8]，在行政主体对外承担了行政赔偿责任后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。这些行政追偿制度的规定；一方面呼应了诸多行政法律法规中“行政机关及其工作人员承担法律责任”^[9]的规定，另一方面，也确立了行政主体行使行政追偿权对具体工作人员追究其内部行政责任适用过错责任原则。

举轻以明重，有关行政处分的法律法规规定虽然并未明确过错责任原则，行政处分作为一种比行政追偿更严厉的针对行政机关工作人员的法律责任，更应慎重，只有在工作人员在主观上有故意或者重大过失时，才应适用。

在追究内部行政责任时，采取过错责任的归责原则的追责模式，一方面能达到促进行政机关工作人员勤勉工作，不徇私枉法和滥用职权的目的；另一方面也有利于保护行政机关工作人员的工作积极性，避免出现无人愿意做事的不良局面。

（二）登记机关及其工作人员法律责任归责的具体分析

《房屋登记办法》第92条第2款规定：“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。”该法条规定了房屋登记机构及其工作人员两方面的法律责任。从行政责任承担主体的角度来说，登记机关的法律责任属于外部责任，登记机关工作人员的法律责任属于内部责任。以下从这两个方面予以具体分析。

1.登记机关承担的外部行政责任

《房屋登记办法》第92条第2款也可以解读为，房地产登记机构的登记行为必须在法律授权的范围内依照法律规定进行，否则，其行为就构成违法行政；如造成他人损害的，就要承担国家赔偿责任。

登记实践中登记机关违法情况较多，比较常见的有：（1）登记机关无正当理由拖延登记办理，导致他人先行登记某项物权；（2）当事人在交易中需要查询某项不动产是否设定担保或其他负担，登记机关无故拒绝该当事人查询登记的正当请求；（3）登记机关无正当理由驳回当事人的登记请求权；（4）对符合登记条件的登记申请不予登记；（5）不符合登记条件的登记申请予以登记。虽无法一一列举，然而只要造成了合法权益损害，受害人就可以通过提起行政复议、行政诉讼或者行政赔偿诉讼获得救济。在程序中受害人实际上只需证明合法权益受损的事实以及与登记行为之间的因果关系，在登记机关无法证明其登记行为合法的情况下，登记机关就应对受害人承担外部行政责任。由此可见，登记机关承担的外部行政责任归责原则是无过错责任原则。

因为登记机构登记行为违法给他人造成损害，为保护和救济行政相对人或利害关系人的利益，需要采用无过错归责原则。

2.登记机关具体工作人员承担的外部行政责任(www.xing528.com)

《房屋登记办法》第92条规定：“房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。”第93条规定：“房屋登记机构工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）擅自涂改、毁损、伪造房屋登记簿；（二）对不符合登记条件的登记申请予以登记，或者对符合登记条件的登记申请不予登记；（三）玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。”

为避免实际行为人玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，法律规定工作人员对于其作出的违法行政行为需要承担内部责任，其制裁措施通常包括行政处分、责令赔偿等。《房屋登记办法》第92条规定，工作人员因故意或者重大过失造成登记错误的，登记机关才能行使行政追偿权。《房屋登记办法》第93条规定了依法给予处分或追究刑事责任的三类行为，虽未能明确行为人主观心理状态，然而无论第（一）项、第（二）项列举的具体行为，还是第（三）项作为兜底规定的“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”，从其文义中都很明显地能确定行为人有故意或重大过失。因此，房屋登记机构工作人员内部责任归责原则是过错责任原则。

登记机构工作人员承担责任适用过错责任原则中的“过错”，《房屋登记办法》的规定与《国家赔偿法》《行政诉讼法》以及其他行政法律法规并无区别，都是“故意或重大过失”。由此在追责实务中，产生的一个困惑是：如何区别重大过失与一般过失？可以借鉴民法相关理论来分析。民法上的过失，是行为人对受害人应负注意义务的疏忽和懈怠。注意义务有三个的客观标准：普通人的注意、应与处理自己事务为同一注意、善良管理人的注意。笔者理解，重大过失，就是行为人本应负有善良管理人的注意义务，行为危害仅用一般人的注意即可预见，行为人而怠于注意，即违反普通人的注意义务，就存在重大过失。登记机关工作人员，作为从事登记工作的公务人员，因其职业职责，负有善良管理人注意义务，如其欠缺一般人的注意，因疏忽或懈怠造成错误登记，构成重大过失。

（三）登记机关法律责任的构成要件

法律责任构成是指构成法律责任所必备的客观要件和主观要件的总和。根据以上分析，登记机关外部法律责任构成要件主要包括登记行为的违法性、损害结果、因果关系三要件。

1.登记行为的违法性

行为的违法性，是指行为人实施的行为违反了法律的禁止性规定或强制性规定。行为人登记机构违反法律规定办理房屋登记是其承担行政责任的前提要件。如果登记行为并不违法，即使产生了损害事实，也不承担赔偿责任。

2.合法权益损害之结果

合法权益既包括财产性权益也包括非财产性权益，既包括实体性权利也包括程序性权利。登记机关承担法律责任的条件之一是事实上发生了合法权益的损害结果。无权利则无救济，这句话用到这里也是恰当的——如无任何权益受不利之影响，又何须有法律责任之追究？登记行为中行政相对人或其他利害关系人的合法权益自然应受法律之保护，被违法登记行为侵犯后应该得到救济，违法登记人应当承担法律责任。

3.损害结果与违法登记行为有因果关系

因果关系即指违法登记行为与损害结果之间的客观联系。合法权益损害的事实与登记行为人的行为之间存在因果关系时，行为人才应承担相应的行政责任。因果关系具有复杂性，既有一因一果、一因多果、多因一果、多因多果等表现形式，在多个原因存在时又有主要原因与次要原因、直接原因与间接原因之别。故而在确定登记机关法律责任时必须注意辨析及衡平。

登记机关工作人员的内部法律责任构成要件除了以上三要件外，还有主观过错要件，即要求该工作人员在进行违法登记行为时，心理状态是故意或者重大过失，即其对登记行为违法是明知或应知的，对损害的发生是追求或者放任的。其中的“重大过失”的判定，如前所述，是有更高注意义务的工作人员违反普通人的注意义务。

（四）受害人自己过错或第三人过错对登记机关责任的影响

无过错责任并非绝对，可以有免责事由，免责事由是法律平衡侵权人与受害人利益的利器。世界各国所实行的无过错责任，绝大部分都附有一定的免责事由。其免责条件可分为：不可抗力、第三人的原因和受害人自己的过错三个方面。^[10]实务中，房屋登记错误造成损失可能与受害人过错或第三人过错有关，对登记机关而言，可否以之作为免责事由呢？

1.受害人过错

受害人过错是指由于受害人自己的行为促使损害的发生成为不可避免或加重。这种情况登记机关方可否免除责任或者部分免除责任？

笔者认为，受害人过错并非一律能成为登记机关的免责事由。例如，甲向登记机关提交的登记信息有误，登记机关按照提交的信息进行登记，最终导致甲遭受损失。如何处理应分三种情况讨论：其一，如果甲是出于过失即违背了一般人的注意义务，而登记机关工作人员因为对登记业务及规定的熟悉，以善良管理人注意义务足以发现该信息之错误，并要求甲更正，那么此时受害人过错不能成为免责事由；其二，如果甲是故意提供虚假、错误的登记信息，登记机关工作人员以善良管理人注意义务难以发现该信息之虚假或错误，此时受害人过错是造成受害人自身损失的全部原因，登记机关完全免责；其三，如果甲因故意或过失提供虚假、错误的登记信息，登记机关工作人员以善良管理人注意义务足以发现该信息之虚假或错误，却未能发现，此时受害人过错只能成为部分免责事由，因为登记机关工作人员的过错也是造成损失的原因之一，故登记机关承担部分责任。

2.第三人过错

民法中第三人过错指当事人双方之外的第三人对于损害的发生存在的过错。因第三人过错所造成的损害，第三人应承担民事责任。在无过错责任适用中，第三人过错同样是全部或部分免责事由。如果登记机关的登记行为产生的损害与第三人过错有关，那么登记机关能否以之作为免责事由？

《房屋登记办法》第92条第1款对第三人过错作出了原则性规定：“申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。”根据该规定文义，至少有四个方面是确定的：（1）“他人”是登记行为的受害人，“申请人”是与损害发生有关的第三人；（2）第三人过错的具体表现是“提交错误、虚假的材料申请房屋登记”；（3）第三人过错与受害人损害有因果关系；（4）第三人因过错而需承担的是“相应的法律责任”。

以该规定结合相关理论，第三人过错对登记机关法律责任影响同样需要分三种具体情况分别阐释：（1）第三人因过失提交错误、虚假材料，登记机关审查不严造成受害人损失的情况下，因登记机关注意义务标准高于第三人注意义务，故第三人过失不能成为免责事由，登记机关应对受害人承担赔偿责任。（2）第三人故意提交错误、虚假材料，登记机关以善良管理人的注意义务进行审查无法发现材料的错误、虚假，造成受害人损失的情况下，第三人过错是造成损害的唯一原因，登记机关当然全部免责。（3）第三人因故意提交错误、虚假材料，登记机关以善良管理人的注意义务进行审查足以发现材料的错误、虚假却未能发现，造成受害人损失的情况下，第三人过错与登记机关工作人员的过错是造成损害的共同原因，登记机关只能部分免责。

需解决的实务问题是：如果第三人过错成为登记机关法律责任的全部免责事由，受害人作为原告是否无需起诉登记机关而是直接起诉第三人？诉讼程序是行政诉讼还是民事诉讼？

学界对此颇有争议，不少人以国家财力还不充足，需减轻国家的赔偿责任为由，主张应当由第三人承担赔偿责任，即对第三人提起民事诉讼，当第三人无力承担责任时，再由登记机关承担补充责任。笔者认为不妥，受害者因登记行为受到损害，受害人与第三人之间没有直接关系，无论最终责任由谁承担，受害人只能向登记行为的实施者，即对登记机关提起行政诉讼。登记机关在对受害人承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。