房屋登记的法律性质–房地产法热点问题深度剖析

房屋登记的性质如不予以厘清，难以明确房屋登记法律关系相关当事人的权利义务、法律责任等重要问题。

房屋登记属于不动产登记最重要的一种，不动产登记行为的法律性质，学术界一直存有较大争议。最早是民事行为还是行政行为的争执，在行政行为说与民事行为说争议无果时，也有人试图避开民行之争提出证明行为说、双重性质说。^[4]在2007年《物权法》出台、《房屋登记办法》替代《城市房屋权属管理办法》之后，这种争议并未得到消解，甚至更为激烈。

通过对各方观点的综合思考，笔者认为：

（一）房屋登记行为性质的“民行之争”应暂时休战

法学论争的终极目标应是促进良法之治，故而对现行法的批判当然是允许且正当的，但是假如没有建设性的工作，批判最终就可能变成无意义的争吵。不动产登记（房屋登记）性质的民行之争由来已久，在《物权法》制定过程中，立法者也予以充分考量，最终采纳了行政行为说。

民事行为说认为，登记的效力无论是不动产物权变动或者对抗，都属于民事效果，房屋登记是产生私法效果的行为，其本质上属于民事行为。民事行为是指公民或法人（等民事主体）发生、变更、终止民事权利和义务的行为，民事行为一般具有主体平等性、意思自治性、内容自主性等特点。然而，关于房屋登记的法律规定中有些方面反映其与民事行为性质相悖。其一，房屋登记行为法律规定必须由相关行政管理机关进行，行政管理机关的法定行为一般为行使行政权的行政行为；其二，房屋登记体现一定的强制性，房屋权利人必须依法向登记机关申请登记，否则其相关权利得不到法律的有效保护；其三，房屋登记必须要严格按照法律规定和有关规范进行，登记申请人没有任何的意思自主。

2007年，《物权法》已经明确不动产统一登记制度和登记机构的行政性质。其第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《房屋登记办法》将登记界定为“登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在登记簿上予以记载的行为。”由此可见，房屋登记，是法定的房屋登记机构依照法律、行政法规规定，运用行政职权的行政行为。

任何理论终需实践检验，在现行法实施中未出现充分证据证明其缺陷之前，房屋登记行为民行之争应该暂时休战，不要陷于无谓的批判与反批判。

（二）房屋登记并非行政许可

行政许可说认为，不动产登记性质上是行政许可行为。这种认识是没有依据的。

行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。《行政许可法》第12条和第13条分别从正反两面明确规定设定行政许可的事项。首先，结合法律规定来分析，房屋登记，是当事人因买卖、抵押、担保等行为设立、变更、转让和消灭房屋权利时，依法由行政机构予以登记的行为，一般不涉及公共利益、公共安全，也不涉及国有或者公共资源的配置，一般也无需进行市场准入限制、无需也不可能规定特定资质，也就是说，不动产登记（房屋登记）不属于应设定行政许可事项。再结合行政许可概念来看，房屋登记既不存在一般禁止的前提，也不存在颁发许可证、执照的结果，更不存在赋予当事人法律资格法律权利的效果。所以，房屋登记不是行政许可。

（三）房屋登记本质上是行政确认(www.xing528.com)

行政确认，是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。^[5]

《物权法》出台后不久，最高人民法院行政庭王达法官就指出：不动产登记是不动产登记机构代表政府对不动产所有权、不动产用益物权、不动产担保物权等进行登记并进行公示，依法确认不动产物权归属关系并使之具有对世效力的行政行为，亦是国家行政管理机关依申请做出的一种具体行政行为，体现了国家行政权力对不动产物权关系的合理干预，属于行政确认行为。^[6]这种观点一定意义上代表了最高司法机关对物权法规定的不动产登记制度的认识，虽然不具有法定解释的效力，却仍然对司法实践有参考价值。

依据《物权法》不动产登记制度与《房屋登记办法》的房屋登记制度的规定，对照行政确认的概念，很容易地发现房屋登记行为各方面都吻合行政确认，界定其法律性质为行政确认是合适的。

1.行为主体方面

房屋产权管理机关本身为行政主管机关，行使法定的登记职权，具有行政主体资格。房屋登记申请人是对房屋享有各项不动产权益的公民、法人或其他组织，其依法向房屋登记机关申请登记，自然能成为行政相对人。

2.行为客体方面

在房屋登记法律关系中，上述行政相对人与行政主体的申请登记行为及予以登记（不予登记）行为所指向的共同对象即登记行为的客体是“房屋权利和其他应当记载的事项”。这一客体直接关系到相对人是房屋的所有权人还是使用权人，作为登记基础关系的法律事实是房屋买卖还是租赁等等，这也正是行政确认需要确认的“法律地位、法律关系或法律事实”。

3.行为内容方面

房屋登记机关首先审查判断申请人提交的材料是否符合《房屋登记办法》规定的予以登记的标准，如不符合，可以补正的要求补正，不能补正的，作出不予登记的决定；如符合，则予以登记，即按照申请人的申请将房屋所有权、他项权利或者其他应当记载的事项（如异议、预告等）记载于登记簿。登记机关的这一系列行为，是在相对人申请后，依法对申请登记的客体即“房屋权利和其他应当记载的事项”进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告，与其他行政确认行为内容无异，也因为登记机关的确认，才依法发生物权变动或者对抗善意第三人的效力。

此前有人依据《城市房屋权属登记管理办法》第3条之规定，认为该条明确规定房屋权属登记，是登记机构“依法确认房屋产权归属关系的行为”，提出房屋登记行为是一种行政确权。行政确权，基本没有一个明确的定义，很多人把它与行政确认混同。仔细分析行政确权说的观点，笔者发现，所谓行政确权，是借用了土地确权概念。土地确权是我国土地法律法规规定的一种对土地权属的来源、权属性质的予以确认的行政行为。根据中国《土地管理法》的有关规定，确权是各级人民政府的重要职责之一，广义上的土地确权应包括制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等，其中与房屋登记极为类似的是土地权属登记；狭义上的土地确权是指土地主管机关依照法律、政策的规定，确定某一范围内的土地的所有权、使用权和他项权利的行政行为。如果把土地确权与行政确认概念进行类比，不难发现，土地确权实质上也属于行政确认。故此，笔者以为，实在没有必要提出一个与行政确认无实质之别的行政确权来混淆视听，人为的复杂化研究对象。

综上所述，房屋登记，是以房屋登记机关为主导的对房屋所有权与房屋他项权利予以登记并确认的行为。房屋登记机关的职责只是审查申请登记的相对人提交的申请材料是否符合登记条件，并非对基础法律关系如房屋买卖合同等的合法性、真实性进行审查或批准，登记行为本质上是对房屋权属及相关事项进行确定并公示。