完善建筑质量责任追究制度，解决房地产法热点问题

前述楼房倒塌事故发生后，调查后往往会发现，每起建筑工程质量事故的发生，在利益链条中利益关联方如开发商、政府部门、政府官员、承包商等，为房屋建设质量把关的规划、施工许可、招投标、资质管理、施工图审查、工程监理等相关主体形同虚设，规定得似乎极为严密的监管体系，并未起到应有的作用。房屋等建筑隐含的质量问题，短期内可能难以发现，竣工交付后经过较长时间后再出现质量问题时再来追究相关主体责任，却可能发现，原应承责的组织可能因合并、分立、撤销、破产等已不存在，原应承责组织的直接责任人可能因升迁、调动、退休、死亡等似乎脱离了责任关系。为根本改善我国房屋等建筑质量，必须完善建筑质量法律责任追究制度。笔者认为，首先需要明确质量责任主体，其次是要确立责任追究的原则，最后必须确立较为通畅的追责机制。

（一）建筑工程质量责任主体及其质量责任与义务规定

按照目前的建筑质量法律责任制度，参与建筑工程建设的各方如有违反法律、法规、规章所规定的质量责任和义务的行为，以及勘察、设计文件和工程实体质量不符合工程建设强制性技术标准的情况，均应承担相应的法律责任。建筑工程质量责任主体到底有哪些呢？有学者指出，建设工程施工管理的五大责任主体是建设单位、设计单位、勘察单位、监理单位及施工单位。^[21]即在工程施工中，需要管理、监控该五大主体的相应行为，以实现质量控制。2003年6月建设部颁发《建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法（试行）》，按照其第2条规定，建设工程质量责任主体包括从事建筑工程和建设活动的建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、施工图审查机构、工程质量检测机构、监理单位共七类主体。其中“施工图审查机构”与“工程质量检测机构”是具有独立法人资格的中介机构，它们依据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》《建设工程质量检测管理办法》也参与了建筑工程。施工图审查机构应当对审查的图纸质量负相应的审查责任。工程质量检测机构应当对其提供的检测报告的准确性、合法性负相应责任。

通过对相关法律法规的考察发现，除施工图审查机构、工程质量检测机构之外，建设单位、设计单位、勘察单位、监理单位及施工单位五大责任主体在质量方面的责任和义务，已有较详细而明确的规定。《建筑法》第六章“建筑工程质量管理”第52条至第63条共12条对各责任主体的法律责任予以较原则性规定，《建设工程质量管理条例》第二章、第三章、第四章、第五章各以专章较为具体地规定了建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位的质量责任与义务。仅以建设单位为例，其质量责任与义务主要有：（1）建设单位应当根据建筑工程特点和技术要求，按有关规定选择相应资质等级的勘察、设计和施工单位、监理单位，对选任不当所产生的质量问题承担连带责任。（2）建设单位应当真实、准确、齐全地提供与建筑工程有关的原始资料。（3）建设单位应当保证依合同由其提供的建筑材料、建筑配件和设备符合设计文件和合同要求。（4）建设单位应当依法对建筑工程项目的勘察、设计、施工、监理以及建筑工程建设有关重要设备材料等的采购进行招标。（5）建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。建设单位不得明示或者暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低建设工程质量。（6）建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

由此可知，我国建筑工程质量责任主体及其质量责任与义务的规定已经基本具备，而现实中各主体违背法定的责任与义务导致质量缺陷层出不穷，关键还在于违法未追究或制裁过轻。

（二）确立建筑质量追责的原则

在建筑工程领域，偷工减料、不合格建筑材料、不规范施工、资质挂靠、监理机构不监理等现象极为常见。为确保建筑工程质量，一方面要加强对建设、施工、设计、监理等各单位及有关负责人的法律责任追究的力度；另一方面需要确立相关责任主体在建筑合理使用期内的质量法律责任的延续性。为此，我国一些地区近期颁行的“建筑质量终身追责制”，^[22]颇值得借鉴。

目前，这项制度还仅仅是一些地方性规定，需要全国推广，最好通过人大立法予以确立。当然，任何立法设想都需要前期科学严谨的研究论证，需要具体内容的规定能与实践相衔接、能产生最佳效益。在此我们仅对应规定的具体内容予以设计。

1.借鉴“物勒工名制”，要求施工单位在建筑物明显位置铭刻质量责任标牌。

“物勒工名制”是我国春秋战国时期出现，在秦国盛行的一种严格的产品

郭振亮：《青岛启动工程质量“终身追责制”》，http：//qd.sina.com.cn/news/sdyw/2014－03－24/070712175.html，下载日期：2014年4月20日。

朝阳市人民政府：《朝阳市将认真贯彻建筑工程质量责任终身追究制度》，http：//www.ln.gov.cn/zfxx/qsgd/ass_2_1_1_1_1/ans4/201403/t20140304_1280550.html，下载日期：2014年4月20日。

魏琪：《烟台实施房屋建筑工程质量追究终身制》，http：//yantai.iqilu.com/ytyaowen/2014/0227/1886147.shtml，下载日期：2014年4月20日。质量责任制度。《礼记·月令》《吕氏春秋》《唐律疏议》等文献上均有“物勒工名，以考其诚，工有不当，必行其罪，以究其情”的记载，出土的先秦时期的文物上的铭文也证实这种制度的实践运用。物勒工名制要求工匠或工场在自己生产的产品上铭刻名字，一旦产品质量出现问题就要承担责任，被处罚甚至治罪。

建筑物是一种重要的产品，其质量出现问题将造成重大财产或人身损害。针对建筑物质量事故后责任主体难以确定或者众多责任主体相互推诿的现状，我们亟须借鉴这项制度作为建筑工程责任追究制度的基石，明确规定：施工单位应当在建筑物明显位置铭刻质量责任标牌，在标牌中需标明建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、施工图审查机构、工程质量检测机构、监理单位诸责任主体名称和主要负责人姓名。这样一来，无论质量问题出在哪个环节，都能明确对应的责任主体，也符合“对自己行为负责”的道德与法律原则。

2.明确建筑工程各部分的“法定保质期”，在保质期内实行严格责任原则

食品有保质期、电器有保修期，商品的保质期或保修期是一把社会公认衡量商品质量的标尺。房屋等建筑产品实际上也有设定“法定保质期”——建筑法规定：“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。”《建设工程质量管理条例》第六章“建设工程质量保修”第40条规定了建设工程的最低保修期限。然而这些规定不够明确，且与法律责任制度未很好衔接，导致未起到应有效用。我们既要明确建筑产品的法定保质期，还要明确在保质期发生质量问题，针对各责任主体必须终身追究其对应的法律责任。只有建筑的设计单位、建设单位、监理单位等责任主体及其具体责任人员敬畏并受约束于法律责任，建筑产品质量问题才能得到较明显的改善。

终身追责制不是说无论何时建筑工程的任何部分出现问题都要追究责任，而是在其法定保质期内出现质量问题，责任主体才需承担责任。法定保质期的立法至少应该在两个方面规定：其一，明确规定各类建筑产品的保质期，建筑的主体部分或附属设施的保质期可以根据行业惯例、土地使用期等因素分别设定。其二，明确在保质期内出现质量问题，对应的责任主体应承担严格责任，即追究其责任无须证明其过错。在建设保质期内或规定使用年限内，除不可抗力和业主使用原因外，凡建筑工程发生质量事故以及严重质量问题的，均依法追究相关责任单位或个人责任。

3.明确责任主体、承担法律责任的方式、追责主体等

（1）明确责任主体。按照目前的法律规定，发现建筑工程质量问题后，首先要查明该质量问题是由哪个或哪些单位或个人违背质量责任和义务造成的，再依法追究该违背责任主体的法律责任。如果建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、施工图审查机构、工程质量检测机构、监理单位等诸责任主体依然“健在”，追究其法律责任自无疑义；如果单位发生合并、分立、解散、注销等变化，或应负责任的个人离开原单位，那么法律责任的追究就会出现困扰与阻碍。因此，应当对这些情况下责任主体予以明确。

建筑质量终身追责制度在责任主体规定上须遵循两方面要求：其一，建筑质量问题一旦发现，无论有关负责人走到哪，都要追究其责任。其二，建筑质量问题有关的单位，无论变更为何种形态，只要其存续，就要追究其责任，如果已不存在，则要追究股东责任。具体可以规定：企业发生合并、分立的，按照债务承担的规定由存续的企业承担责任；企业解散后没有依法承继债务的企业的，由原企业法定代表人和相关责任人承担质量责任；企业的分公司解散的，由其母公司、分公司主要负责人和相关责任人承担质量责任；违背建筑工程质量义务的国家公职人员，发生工作调动、职务变化、离职、退休的，仍须承担建筑质量责任。

（2）担责方式。按照现有法律规定，为工程质量担责的单位，承担的行政责任方式有罚款、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书等；承担的民事责任主要是侵权责任或者违约责任。为工程质量担责的单位法定代表人或主要负责人，承担的责任主要是刑事责任；承担质量责任的国家公职人员，将承担行政处分、党纪处理、刑事责任等。这些法律责任的规定较多且零散，适用较为混乱，应予以梳理后明确之。

（3）追责主体。按照《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）的规定，建设工程质量的监督管理实行以建设行政主管部门为主，铁路、交通、水利等有关部门为辅的管理体制。综观建设工程质量相关的法律法规，行政机关是法定的追责主体，至于其他单位和个人，按照《条例》第53条的规定，“……有权检举、控告、投诉。”实践证明，行政机关作为追责主体的追责机制对建筑工程质量责任的追究及工程质量的监督控制效果不佳。究其原因，其一，追责主体在工程质量监督管理方面的不作为没有明确的法律责任约束，在《条例》共82个法条中，没有一个法条规定建设行政主管部门或有关部门的法律责任，唯有一个法条是规定国家工作人员的法律责任。^[23]其二，其他单位和个人的检举、控告、投诉权规定仅仅是对宪法权利的再次宣示，却没有进一步明确规定，导致这些权利多数情况下仍然是“停留在纸面上的权利”。其三，其他单位和个人的检举、控告、投诉是发现建筑质量问题的重要途径，却因缺乏激励机制，导致这些主体在质量问题未造成自身实际利益损害时，缺少行使权利的动力。

故此，我们建议，一方面，明确规定追责主体在应追责而不作为时，应承担的法律责任，以及实际负责人应承担的渎职法律责任；另一方面，规定其他单位或者个人一经发现建筑工程的质量问题，无需遭受实际损害或证明实际损害，就有权要求有关机关包括法院依法追究责任主体的相应法律责任，且一经查实，检举控告人可获得明确数额的物质奖励。

【注释】
(www.xing528.com)

[1]房地产开发企业设立，其不仅要求满足公司法设立公司的条件，还要求满足《城市房地产开发经营管理条例》第5条的规定：“设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：（一）有100万元以上的注册资本；（二）有4名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，2名以上持有资格证书的专职会计人员。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。”

[2]张庆华：《国有土地使用权合同司法解释操作指南——国有土地使用权纠纷处理与预防》，法律出版社2006年版，第60页。

[3]浙江省宁波市海曙区老实巷的19户居民诉宁波电业大厦玻璃幕墙光污染案{张梓太、程雨燕：《论光污染纠纷的法律适用》，载《法商研究[中南财经政法大学学报（法学版）]》2001年第2期}。
2003年，北京市民对环境污染的投诉中，反映噪声污染的占四成以上，到了2004年，噪声污染投诉量跃居第一。噪声污染已成为仅次于大气污染和水污染的第三大公害（文雯：《让城市噪声不再猖狂》，载《环境经济》2005年第6期）。
电磁污染已被公认为是在大气污染、水质污染、噪音污染之后的第四大公害。（《东润枫景业主因电磁辐射状告环保局》，载《华夏时报》2006年10月13日，http：//www.sina.com.cn）

[4]近年来，一些人在庐山莲花洞森林公园违规圈地建房，破坏了生态环境。（《人民日报》2004年9月13日）
珠三角城市群围海造地使珠江口变窄，阻碍天然泄洪出口，造成地下水位上升导致内涝；进而造成土地松软，地下水系遭到破坏；海水自净能力减弱，导致水质日益恶化引发赤潮。广州、深圳近年来不少楼房基础受浸，甚至开裂，以及地下室冒水等现象都与地下水位抬高有关。（《南方都市报》2007年05月16日）
2002年，三亚市为把三亚湾建成度假型房地产基地，对原有的基岩、沙岸、珊瑚礁、红树林等海岸生态进行了大规模清除。导致三亚湾海岸侵蚀加剧，岸线后退明显。新近开发的滨海房地产地区，普遍存在着生活污水直排、间排入大海的现象，严重污染滨海近海海域。此外，生活污水还造成沙滩泥化的加快、变黑。（《海南特区报》2007年09月25日）；
海口房地产大量建筑垃圾倾倒屡禁不止，海口河床被侵占，不仅影响环境卫生，还导致河道出现水域面积减少，河床、河道变窄的情况。（《海南日报》2009年7月1日）

[5]张梓太、程雨燕：《论光污染纠纷的法律适用》，载《法商研究》2001年第2期。

[6]童一明：《分两步走构建中国的环境法典——对中国环境法法典化的一些思考》，载《法学之窗》2011年第3期。

[7]陈煜儒：《海淀法院首试专家辅助人制度》，http：//news.sohu.com/20060907/n245207521.shtml，下载日期：2014年5月19日。

[8]吕忠梅：《中国需要环境基本法》，载《法商研究》2004年第6期。

[9]《东润枫景业主因电磁辐射状告环保局》，载《华夏时报》2006年10月13日，http：//www.sina.com.cn。从2001年开始，北京市朝阳区的东润枫景小区很多业主在入住后遭遇失眠、脱发、乏力、白细胞逐年下降等奇怪病症。经多次检测证实，该小区内的电磁辐射超标。这缘于该小区附近东侧有两座北京人民广播电台使用的广播发射塔。根据《环境电磁波卫生标准》的规定：电磁辐射超过25伏/米的地区，对人体可带来有害影响，在此区域内可搞绿化或种植农作物，但禁止建造居民住宅及人群经常活动的一切公共设施，如机关、工厂、商店和影剧院等。在业主们的强烈要求下，2003年8月21日，开发商天鸿公司与北京人民广播电台签订了搬迁发射塔的协议，成立“搬塔”领导小组，朝阳区一位主要领导任组长。居民们当时以为辐射问题很快就可解决，但那两座发射塔至2006年仍耸立在原地。2003年12月，中消协给业主们提供的北京市环保局的复函表明：1999年，东润枫景在立项时没有依法进行环境保护测评；2002年9月，北京市环保局作出了同意开发商补办立项手续的批复。但根据《环境影响评价法》的规定，建设项目必须先进行环境影响预评。2004年3月，该小区“业主维权委员会”以行政不履责为由，起诉北京市环保局，要求其认真调查并解决东润枫景小区电磁辐射污染，重新进行环评工作；出具不同意开发商补办手续的批复；责令开发商停止施工、销售。本案在海淀法院已开庭3次、历时2年7个月都没有结果。

[10][古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。

[11]《联合国人类环境会议宣言》第1条提出：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”

[12]《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

[13]《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

[14]段菁菁、裘立华：《内地新建建筑寿命25至30年，英国平均132年》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201404/06/t20140406_2610946.shtml，下载日期：2014年6月19日。

[15]苏杭：《浅谈建设工程质量的现状与管理办法》，载《城市建设理论研究》2012年第28期。

[16]小桥流水：《莫让民生工程成为豆腐渣工程》，http：//aft.ts.cn/content/2014－04/21/content_9576556.htm，下载日期：2014年6月29日。

[17]向卫华：《腐败是豆腐渣工程的根源》，http：//www.hbrc.com/newscontent_118137.html，下载日期：2014年6月19日。

[18]尹世昌、李志军：《豆腐渣工程、使用不当是问题工程的重要原因》，http：//lianghui.people.com.cn/2013cppcc/n/2013/0309/c357111－20733651.html，下载日期：2014年6月19日。

[19]曹琰：《建设工程质量法律制度研究》，山东大学学位论文，http：//www.doc88.com/p－0949083992305.html，下载日期：2014年7月19日。

[20]文心：《生死一瞬间韩国三丰百货大楼倒塌》，载《现代职业安全》2006年第10期。

[21]王会平：《关于建设工程质量管理体系中各责任主体责任缺失问题的探讨》，载《中华民居》2012年第2期。

[22]周伟、陈敏：《台州出台保障房阳光政策实行工程质量责任终身追究制度》，http：//news.xinmin.cn/rollnews/2012/06/18/15189164.html，下载日期：2014年4月20日。

[23]《建设工程质量管理条例》第76条：“国家机关工作人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”