城市房地产开发管理法规定及实施

（一）房地产开发的概念

房地产开发是房地产开发企业（即开发商），以营利为目的，以土地开发或房屋建设为投资对象的一系列经营行为的总和。《城市房地产管理法》第2条规定：“本法所称的房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”该法律定义可以从两个方面来理解。

1.依法取得国有土地使用权是实施房地产开发的前提

房地产开发企业必须经过合法途径取得国有土地使用权，才能进行房地产开发。目前，法律规定取得国有土地使用权的方式主要有出让或划拨方式。集体土地不能直接用于房地产开发，必须依法征收为国有土地后，才能通过出让或划拨方式进入房地产开发领域。《物权法》出台后，其中规定的“建设用地使用权”概念渐有取代“国有土地使用权”概念的趋势，二者区别，将在第五章阐述。

2.房地产开发包括基础设施建设和房屋建设两个主要方面

房地产开发企业进行房地产开发，需要经过立项、规划、土地出让或转让、拆迁、建设、房屋租赁或销售等多个环节，所有这些环节所涉行为都被业界视为房地产开发行为。然而，立法中确立的房地产开发的概念仅突出了基础设施建设和房屋建设两个主要方面。

基础设施建设是指土地开发与再开发，开发的对象只能是国有土地或者已经征收为国有的集体土地。房屋建设词义上包括个人自建房屋与商品房建设，但是，只有商品房的建设属于房地产开发，即建设主体要求是符合法定资质的房地产开发商。农民在宅基地上自建房屋虽然法律允许，但是只能用于自住或限制在村集体成员间转让；目前的法律也限制城镇居民个人建房和单位集资建房。^[4]

（二）房地产开发的阶段与环节

房地产开发可分为土地一级开发和土地二级开发两大阶段，具体可以分为确定开发地块、土地一级开发、房地产一级市场、土地二级开发、房地产二级市场五大环节。其全过程如下图所示：

1.土地一级开发与房地产一级市场

土地一级开发是土地出让前的运作方式，就是由政府或其授权委托的企业，按照城市规划要求，组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和公共配套设施建设，使土地达到出让标准，即使“生地”成为“熟地”，预备有偿出让的过程。土地出让标准，也称建设条件，是指根据有关规定和行业习惯，要求土地在不同建设阶段达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件。^[5]房地产一级市场，是土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用为国有土地后通过土地一级开发后，出让给使用者的市场。房地产一级市场是由国家垄断的市场。

2.土地二级开发与房地产二级市场

土地二级开发，即获得出让土地使用权的企业在土地上进行房屋建设以及准备将土地使用权连同已建成房屋或“楼花”投入流通领域进行交易的过程。经过土地二级开发，土地使用权依附房屋所有权，交易的直接对象就是房屋所有权，所以通常把土地二级开发与房地产二级市场概念相提并论。其实二者还是有区别的，前者重点在于开发建设，后者重点在于产权交易，前者是后者的前提与基础，后者是前者的目的与依归。房地产二级市场在百度百科中被界定为：“土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。”^[6]

3.房地产三级市场

房地产三级市场，是购买房地产的单位和个人，再次将房地产转让、租赁、抵押、交换的市场，它是市场调节的开放市场，也是房地产再次进入流通领域进行交易而形成的市场。实务中也有提出土地三级开发的说法，即指经过二级市场获得土地使用权之后再次进行的土地使用权转让、租赁、抵押、交换等交易活动。该提法不妥，理由有二：其一，经过二级市场后土地使用权与房屋等建筑已经结合在一起，土地不能完全指代房地产；其二，开发一词在词典中的意义是“以荒地、矿山、森林、水力等自然资源为对象进行劳动，以达到利用的目的”^[7]，土地使用权的转让、租赁、抵押、交换等交易活动，已经不存在“劳动”这一开发之不可缺的要素，再称之为土地开发是不准确的。

同理，房地产三级市场虽然属于房地产开发后的再交易市场，但是并不应属于房地产开发的环节。

（三）我国土地开发运作模式简介

随着城市人口不断增加以及社会经济活动的持续发展，对城市土地的需求不断扩大，而可供利用的城市土地非常稀缺，如何科学地规划、布局，从而合理、高效、经济地开发利用土地？对我国土地开发运作模式的发展进程进行探讨有益于解决这道难题。

我国房地产业在逐渐成长过程中，发展起来的土地开发运作模式主要有以下四类，其中由政府主导的市场化运作模式是目前我国土地一级开发的主要发展趋势。(www.xing528.com)

1.企业一、二级联动开发模式

房地产开发企业将一级土地开发和二级开发相统一，在通过一级开发阶段获取收益的同时，也确定企业未来的发展方向和经营目标为该土地二级开发。该模式在开发初期就确定土地由企业主导联动进行一级与二级开发，从而保障了企业土地开发的积极性与土地开发的延续性，但是却不利于政府控制市场地价以及宏观调控土地市场。

2.政府完全控制模式

政府完全控制模式是指政府完全控制土地一级开发以及一级土地市场，形成“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。该模式完全由政府组织实施土地一级开发，可以保证政府完全控制地价，土地一级开发后的增值收益不流失，其缺陷是政府的土地开发资金压力较大。

3.政府和法定机构协作模式

政府和法定机构协作模式是指由政府相关部门和政府投资的开发企业协作垄断土地一级开发，可以达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值收益不流失的目的。

4.政府主导的市场化运作模式

政府主导的市场化运作模式是指由政府控制土地储备计划和供应计划，充分利用社会力量实施土地一级开发，即所谓政府“抓两头，放中间”。政府根据市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由受让人分期支付受让款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资质的企业，在出让合同规定的期限内将土地开发为符合出让合同要求的熟地，经验收合格后，正式移交土地给受让人。

政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的前提下，可以有效地利用市场资源，减轻政府开发资金压力。因为土地资源紧缺，越来越多的房地产开发企业参与到土地一级开发，谋求从一级土地开发本身获利、分享土地增值收益、持有部分公共建筑和为二级拿地铺垫等。

【注释】

[1]本书并不是一本教材，因此关于房地产概念的产生、发展，以及其与相关概念的比较辨析、前人对该概念的研究成果等，本书皆不列举、不置评。仅为各专题研究之必需，确定一个概念。

[2]法谚云：“炬火所得烧尽之物，悉为动产。”是以木造家屋，不问其有无定着性，悉为动产。参见李宜琛：《日耳曼法概说》，商务印书馆1943年版，第35～36页。

[3]以下所用法律法规名，为简略目的，可能省略“中华人民共和国”之表述，如《物权法》。

[4]近十年来，因为房价高涨，无论是农村还是城镇，都出现了自建房屋并出售的现象。参见《北京宋庄画家遭农民集体讨房案二审》，载《法制日报》2007年11月13日第4版。

[5]“三通一平”是指：达到宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整；“五通一平”是指：通路、通电、通上水、通讯、通下水及宗地内场地平整；“七通一平”是指：除了五通一平外，实行市政供热和供气的地区还应该达到宗地外通燃气、通热力。

[6]http：//baike.baidu.com/view/119277.htm.

[7]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年版，第627页。