一、公共服务中的儿童照管
在现代社会,所谓“公共服务”就是指使用公共权力和公共资源向公民(及其被监护的未成年子女等)所提供的各项服务,涉及教育、科技、文化、卫生、体育、基础设施建设等公共事业。基本公共服务是公共服务的基本部分,通常包括基本医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务和养老保险,社会工作服务贯穿于基本公共服务的各项内容。儿童照管涉及基本教育和社会救济事项,是基本公共服务的重要内容。统计资料显示:世界各国对社会组织活动的资助总体上主要在卫生、社会服务和教育科研三个领域,而儿童和家庭看护是其中重要内容。[2]基本公共服务标准因各国社会经济发展水平不同而不同,儿童照护公共服务范围和水平也因此而不同。
二、提供基本公共服务是现代政府应尽的职责
提供基本公共服务是现代政府的基本职责,也是公民的基本权利。在公共服务中,政府的职责包括投入必要的公共资金、确定服务标准和方式、监督服务质量和绩效、调动社会资源保障供应等。
现代国家承担公共服务职能的主要是各级政府部门。在我国也不例外,但在我国承担公共服务职能的还有党委下属的政法、综合治理等部门,有工会、共青团、妇联等群团组织,以及一些承担行政管理职能的事业单位。这些部门、组织和单位所承担的大量、具体的公共管理与服务工作都归属于财政预算管理范畴。
推进政府向现代服务型政府转型是我国长期的艰巨任务。改革开放以来,我国政府逐渐加大对公共服务的投入,但当前仍存在基本公共服务覆盖面小、标准低、不均等等问题。推进我国政府向服务型政府转变,建立健全政府承担基本公共服务最终责任的体制机制是深化政府改革的一项重要任务。
晋江市推出儿童之家“四点钟学校”项目,政府承担了儿童社区照管应尽的责任,这是晋江市政府向现代服务型政府转变的新探索。
三、政府在公共服务供给中的角色
在公共服务供给中,政府既能作为一个安排者,也可以作为一个生产者。当政府既是安排者又是生产者时,政府就是直接提供者。当政府作为安排者不直接提供生产而选择由生产者提供时,政府就成为间接提供者。安排者与生产者存在多种合作模式,如果模式不同,则政府的角色也不同。具体来说有以下几种:政府直接提供的公办公营模式;政府间接提供的有:公办民营模式、合同购买模式、民办公助模式。(www.xing528.com)
政府购买公共服务是政府间接提供公共服务的一种重要模式,是当前最为流行的模式。它是指政府通过发挥市场机制作用,将原来直接提供的公共服务事项,按照一定的方式和程序,交给具备条件的社会力量承担,并由政府根据其所提供的公共服务的数量和质量支付服务费用。[3]政府购买服务主要目的在于在公共服务领域引入竞争机制,以提高公共服务效率。政府购买服务对象可以面向企业,也可以面向非营利性社会组织,或通过协议方式向事业单位或其他政府部门购买。以社会公益为宗旨的社会组织具有非营利性特征,其主要活动领域和业务范围与政府公共服务存在交集,因而社会组织被公认为是政府购买公共服务的主要对象,因此政府购买公共服务往往等同于政府向社会组织购买服务。
政府在购买公共服务中承担安排者角色。政府购买公共服务有三个基本参与者:安排者(提供者)、生产者(直接提供者)、消费者。政府作为安排者,通过选择服务的直接生产者来保障服务供给。生产者包括企业、事业单位和社会组织,生产者直接组织生产或者直接向消费者提供服务。随着公共服务社会化、市场化,社会组织正逐渐成为重要的生产者。消费者主要是公民,也包括企业、社会组织和政府部门。在政府购买公共服务中,政府、公民、社会组织是三大主体。作为安排者的政府充当着规划者、出资人和监督者的角色;公民既是消费者又是评价者;社会组织则在政府购买服务体系中处于中心的环节,联系着政府和社会公众,是政府购买服务的申请者、承担者和具体实施者。
政府购买公共服务正成为全球公共管理改革的重要方向。20世纪80年代,面对“福利危机”和财政危机,西方国家出现了新公共管理思潮,政府购买公共服务渐成趋势,并影响了全球政府改革。政府购买公共服务理论更加成熟。在现代市场经济条件下,面对复杂的经济关系,市场存在提供公共物品失灵等不足,政府可以在提供这些物品上发挥重要作用。但政府也是理性经济人,有自身利益,因而政府的干预政策也可能无效,政府也会失灵,为此,寄希望于政府与市场之间的非营利组织来弥补双方的空隙。事实上志愿也会失灵,志愿失灵表现在志愿服务的不稳定性、不可持续。推进政府购买服务,有利于政府、市场、社会优势互补,分工合作,共同治理社会,推进社会走向善治。
政府购买公共服务正成为我国深化改革,创新社会治理的新举措。我国传统的公共服务主要是由政府直接提供,由于缺乏竞争,导致服务成本高、效益低、覆盖面小。通过政府购买服务,政府将一些公共服务具体事项委托给有资质的社会组织去做,发挥社会组织扎根基层、服务专业性的特点,使政府的公共资源最有效地服务于边缘人群,这既合理配置了公共资源,又提高了公共服务效益。我国内地政府推行购买公共服务,最早出现于20世纪90年代。1995年上海“罗山会馆”的委托化管理模式是其重要标志,后来深圳、广州、北京、宁波、南京等城市陆续进行了实践探索。2013年9月,国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,2014年,财政部、民政部又发出了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》。政府购买服务已从地方探索,进入高层政策。自十八届三中全会以来,“政府购买服务”逐渐常规化,并成为政府提供公共服务的一种新形态。据中国社科院社会政策研究中心编纂的《慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2014)》称,2013年,全国各级政府购买社会组织服务的总资金达到150多亿元。[4]目前政府购买服务广泛分布于养老服务、医疗服务、扶贫、社区服务、就业服务、社会工作、残障服务等领域。
四、“四点钟学校”项目中政府的角色和职责
晋江市“四点钟学校”项目作为政府购买公共服务项目,其参与主体及职责表现为:政府作为安排者,由晋江市妇女联合会牵头负责组织领导、工作部署、项目督查等相关工作;社会组织——晋江市致和社工事务所则是生产者(服务直接提供者),主要负责日常业务指导、组织开展“四点钟学校”试点服务,负责项目专职社工的培训考核、工资福利保障等;“四点钟学校”项目的专职社工具体提供服务。由晋江市妇女联合会和致和社工事务所共同对项目专职社工考核和管理;晋江市妇女联合会、晋江市致和社工事务所、“四点钟学校”试点单位相关负责人、社会工作专家学者等组成督导团队,为专职社工提供业务指导和专业支持;试点单位(学校、社区、企业)既是生产者,也是消费者;在校小学生及家长是消费者。
在晋江市“四点钟学校”项目中,政府部门职责主要包括以下几个方面:(1)建立“四点钟学校”项目经费保障机制。将“四点钟学校”项目经费纳入财政预算,确保项目资金按照规定发放,以政府财政保障“四点钟学校”项目的正常实施,有效运转,持续开展。(2)建立底线儿童社区照管保障机制。儿童社区照管不同于以营利为目的的各种课后兴趣班、培训班,是政府免费提供的社会公益性服务,是学龄儿童的福利和保障。为此,政府根据本行政区域内居住儿童的数量和分布状况等因素,选择外来工子女较多、双职工子弟较多的社区、学校和企业,设立“四点钟学校”,为有困难的家庭提供儿童社区照管,促进教育均衡发展和社会和谐。(3)制定“四点钟学校”项目内容、标准,设计组织招投标,建立管理制度。2014年,晋江市妇女联合会委托招标公司对晋江市儿童之家“四点钟学校”社工服务岗位采购项目进行招投标设计。具体事项体现在《购买“四点钟学校”社会工作专业化服务合同》。(4)建立社工社会保障机制。“四点钟学校”项目是政府购买社工岗位的公益性社会服务,当前社工工资、福利水平不高,为稳定社会工作队伍,推进社会工作队伍发展,政府积极采取措施,保障社工工资福利和社会保险待遇,改善社工工作和生活条件,为社工提供继续教育机会。(5)建立健全监督评估机制。具体包括:建立健全政府购买服务的审计监督和统计公告制度,对承接“四点钟学校”项目的社工组织和试点单位的资金使用和服务效果进行跟踪、检查、监督;建立社会、消费者、专业机构参与的多元监督评估机制;向社会公布社会福利服务预算,政府购买服务的价格、数量、与服务相关的各项质量指标;及时组织对已完成的社会服务项目进行结项验收。(6)建立奖惩机制。对在“四点钟学校”项目工作中做出突出贡献的组织和个人进行表彰、奖励;对服务质量较差的,督促进行整改;对违约或服务效果差的,追究责任或终止合同。
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