交易成本下的吏治与基层教化

以往学界对“意识形态”的理解，往往局限于视其某种控制社会的政治思想形态，“儒学”的实质似乎亦为如此。于是，人们常常把过多的精力花在探究儒学作为一种思想形态如何为统治者所青睐而成为论证其“合法性”的资源这个方面，他们没有意识到，“意识形态”不仅具有论证王权“合法性”的政治哲学的一面，而旦也有如何界定诠释道德体系的运作规则以减少统治成本之作用。

更具体地说，“意识形态”理论中还有一个制度经济学的解释，在制度经济学家的眼中，所谓“意识形态”是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。^[53]“意识形态”可以被定义为关于世界的一套信念，不过这套信念不是空洞的想象玄学，而是倾向于从道德上判定劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。其中一个重要特点是：意识、形态是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具，它以“世界观”的形式出现从而使决策过程简化。^[54]

一般来说，统治者想做的一切，都是在他看来足以使他自己效用最大化的事情。然而，统治者至少要维持一套规则来减少统治国家的交易费用。^[55]也就是说，“意识形态”的作用就是在王权追求效用最大化的同时，尽量使之用最小的成本获得最大的利益。要达此目标需要分别满足两个条件：即民众对统治权威的合法性和现行制度安排的公平性有较强的确信。历史证明，儒家“意识形态”在形成之初并非立刻满足了这两项条件，其主要原因是，两汉时期儒家虽然在上层完成了论证王权合法性的“象征建构”，却没有在实际社会控制方面靠“教化”而不是“吏治”手段降低制度安排的交易费用。

秦朝汉初“吏治”的独尊和无限制的膨胀和强化，其实是以牺牲原生态共同体的聚合为代价的。先秦儒家的道德理念源于原生态的血缘、姻亲、朋友、邻里等关系网络，这些网络的不够分化恰恰构成村落邑里共同体生活的稳定和谐状态。儒家道德原则的贯彻依赖的是乡俗遗规制约下的仁爱孝悌忠信，父老的教化权力与责任，社区成员的互动惠顾。也就是说，社区生活的稳定更多地依靠人们内心对某些规则的自觉遵守，而这种“自觉遵守”与道德规则的自动调节可以节省制度管理投入的费用。尽管这种初始的“道德规则”还不能算是“意识形态”，因为按制度经济学的解释，“意识形态”与道德的区别在于，它既包含理解世界的一种综合方法，又按费用信息使行为节省。不过这种原始的“道德”理念却是以后儒家“意识形态”构成的主要资源。而秦政实施的法家原则依赖的是充分从乡俗民规中分化出来的官僚制原则，其行事并非基于考虑维系原始道德人伦关系的和谐，而是强调以自上而下高成本的吏治投入强化帝国的凝聚度。商鞅变法甚至“令民为什伍而相牧司连坐”“有奸必告之”^[56]乡党邻里的互助互惠网络，遂一变而为互相监控检举和连坐的关系。

秦汉官僚制的制度设计的一个基本运行框架是皇权必须亲力亲为地遴选各级官吏，使整个官制体系仿佛是王者个人臂膀的准确延伸，能上下相维地支配着所有统治区域的每个角落。比如光武帝时内外群官就多由其亲自选举，加以法理考察，如果真按史籍上所载汉代十里设一亭，其职责是执盗、理词讼的话，那么可以看出它是作为县以下地方基层行政组织而存在的。因为大多数亭直隶于县，直接受县令长的控制，亭长一般由县令选用升迁。^[57]汉代的其他乡官还有有秩、游徼、啬夫、亭长等，他们均属郡县派来的乡官，乡官的选任在很大程度上受制于郡县官。^[58]属于官僚制的最基层单位，这与后代有很大区别，因其是官僚制最低一级，意味着自上而下的控制是一体化全能运作的过程。

两汉设有“辟士四科”（即茂才、尤异、孝廉、廉吏），但“四科”的察举多了一道门槛，即必须在基层“便习吏事”，合格才能举至中央。也就是说通过乡举里选的基层程序选拔到州郡一级的孝廉、茂才们还要经过吏事治理的锻炼，才能升擢，这锻炼的时间甚至长达十年。宋人曾归纳出举四科前要从事的工作包括“曹掾、书吏、驭吏、亭长、门干、街卒、游徼、啬夫”^[59]等等都是州郡以下的吏职。这些吏职可以直接面对最底层社区的事务，在“才试于事”中形成竞争局面。因察举以“吏治”政绩为先，实际上是鼓励“四科”候选人以法制手段控制民间，而非以“礼制”为先教化乡里，靠儒教的自治状态维持社会稳定。如此一来，皇权靠这种“察举”使吏事变成了协调基层社会运作的主导特征，而且由此模糊了“礼制”协调基层社会与上层官僚制度的界线，甚至在基层取代“三老”教化所形成的固有秩序原则。这类办法必然导致投入治理成本过高，其表现是吏治变成了主流治理方式，很容易使邻里之间缺乏信任感，猜忌丛生必然导致心态不稳，离间了邻里淳朴和谐的感情，察举之前的吏治任事虽属“锻炼阶段”，但其效果是仍把官僚之网编织到了基层，撼动了原有的礼治秩序，更取代了许多基层教化角色的功能。

传统的“礼治社会”崇尚的是“无讼”。可“吏治”的极端强化很容易“兴讼”而非“无讼”。如《潜夫论》中就有一段详细描述“兴讼”之后所造成的可怕场景，其中说三府之下，至于县道乡亭如果出现民废农桑从事诉讼的情况，“得以官事应对吏者，一人之日废，日废十万人。又复下计之，一人有事，二人护饷，是为日三十万人离其业也。以中农率之，则是岁二百万日受其讥也”^[60]。高度繁密的成文法律一直渗透进基层，不但使“吏”无法全面掌握，反而使民众的“诉讼”变成了一种本能反应和行为，因为它堵塞了其他管理方式如礼治“教化”的渠道，瓦解了乡俗约定下的人际关系网络。也就是说，“制度成本”的付出不仅在于使官僚制度行政方面的职能强制延伸至下层，而使吏治的功能负担成倍增长而不堪重负，而且还蚕食了道德礼仪教化在基层的原有地盘，使本身可以发挥自主作用的礼治秩序趋于萎缩。

按照诺斯的解释，政治和经济组织的发明是为了利用专业化（包括暴力行为的比较利益）带来的交易收益而使资本财富最大化。这两种组织都必须：（1）用法规和章程来建立一组对行为的约束；（2）设计出一套程序，以便对违反法规、章程进行检查和遵循法规、章程；（3）辅之以一组道德伦理行为规范以减少实施费用。^[61]

问题在于，中华帝国在投入统治成本时必须做出判断，即主要是想依靠前两条所规定的法规章程实施统治，还是想依靠最后一条所揭示的道德伦理控制以减少实施费用更为合算。前两条是法家的策略，后一条最初只是儒家装点门面的饰物。可是随着帝国吏治秩序的捉襟见肘，必须更多地依赖第三条规则来压缩控制成本，以至于原来的缘饰因素，有可能上升为社会控制的主流选择，儒学的命运即可作如是观。

两汉时期的吏治得以顺利实施颇得益于汉武帝采取的“儒表法里”策略，儒家虽具有正统“意识形态”之名，却在实际治理国家的过程中基本不发挥作用而让位于技术官僚。儒家在相当长的一段时间内只是为皇权统治提供象征性的价值合法性论证。儒生参政之初，是以通古今，备顾问，传授经术和制礼作乐之事显示自己的存在。由于朝廷总以薄书、狱讼、兵食为急务，三代礼乐只是时出而用之于郊庙祭祀，而且身居朝廷中的缙绅士大夫都不能完全熟习，朝外在野之人更是难窥其奥了。朝廷“庙堂之礼”与基层“教化之礼”至此已严重脱节。

其实，后来的统治者已慢慢意识到，儒家作为一种“意识形态”的功能不但可以起到粉饰吏治、为皇权合法性做象征意义上的解释，以及司掌庙堂礼仪的作用，而且在基层社会中，儒家传统因素如亲缘邻里关系的合理运作亦应予重视，而不应以官僚吏治强行取代其功用。觉悟到这点却经历了一个漫长的过程，因为这不仅是如阎步克所说的在简选官吏方面融合“文吏”与“儒生”以改变官僚体制过于理性技术化之色彩的问题，而且是如何为原有的基层“礼治”秩序出让足够空间的问题。

一般来讲，秦以后的帝国官僚制有进一步“分化”的迹象，它更加强调统治技术，而基层社会家庭伦理与职业社会道德之间仍保持着混沌的状态而拒绝“分化”。以官僚制的“分化”原理强行取代基层社会结构的“不分化”原理，显然要付出很高的成本，最好的办法是使“分化”与“不分化”各守其道，然后用“法治”与“礼治”的原则分而治之。当然“法治”与“礼治”之分只是粗糙的划分，两者在漫长的历史演化过程中其实一直都处在相互渗透的过程之中。(www.xing528.com)

“礼治”的基层原则当然不出儒家的忠孝节义范围，可一旦运用于官僚系统与地方社会之中时侧重点却有所不同，官僚系统的技术化操作基本仍是以兵刑钱谷为考课标准，而在基层社会，以教化为先的礼俗因素却逐渐凸现了出来，形成了“无讼”的社会习尚。科举制正应合了这种两分两合的状态，通过科举制一方面可以上达官僚阶层，同时低级功名者又分流到下层，起到乡绅的作用，上则以兵刑钱谷为重，下则以教化为先。但在总体原则上，官僚制中的法治原则要受礼俗原则的支配，所以艾森斯塔德提出中华帝国的“文化取向”制约着其军事扩张的企图和范围，以区别于以“政治—经济”为目的的西方国家的说法是有道理的。^[62]

现在可能谁都知道用“道德”替代“折狱”可以节省制度成本的道理，理想的礼治秩序是每个人都自动地守规矩，不必有外在的监督。费孝通曾经用足球赛做比喻，大意是说，比赛足球时只要裁判吹了哨，判定谁犯规，谁就应受罚，最理想的球赛是裁判员形同虚设，因为每个参赛球员都事先熟悉规则，并自觉在心中不逾矩地加以遵守。^[63]这样就使裁判督导的成本大大下降，至少他不用跑来跑去浪费热量地仔细监督，投入的精力要少得多。如果把这种境况推广到整个制度安排，就节约了相当一部分雇用制度“裁判”的成本。这相当于把原来的“礼”缘饰“法”颠倒过来，变成了“法”缘饰“礼”，甚至保甲中的“连坐法”的依据都是靠人心自觉在“礼”的督导下的自守，这是宋代以后基层社会的最大变化，但其代价是必须经过长期潜移默化的“教化”程序。

礼俗教化原则与技术型“法治”原则的区别还在于对个人角色的重新界定上。“吏治”的设计构想是个人社会角色基本建立在互相猜忌与防范的基础上，而且靠律令权力监控，长期的争讼使田园荒芜，民疲于命，而若按“礼俗”重新设置个人角色，则效果就会完全不同。有学者认为，在古代中国，合法性并没有形而上的来源，其政治制度是建立于把受阶层体制安排的角色之间的和谐视为当然的假设上。个人意志仅能在个人明确界定之角色责任上得到其正当性，这种自然主义式的统治概念，紧密地将其权力凝聚在个人角色义务上。在中国的社会网络中，权力的正当性是借由其“角色”的责任获得，如此权力与服从在本质上不是个人的，也不是针对个人的，而是带有“位置”性的，它们是立基于特定的角色上，植根于对这些角色固有的礼仪之信仰上。^[64]这个“位置”的塑造和确定显然是儒家关系准则运作的结果。

权力的正当性一旦被伦理角色的责任所限制，就不是个人的法律行为所能担当。而西方强调人的个体而非“角色”（如救赎、自由、理性、契约）个人成为政治与法律实践的对象。个体的人恰恰是以反抗的角色意识而寻求解放的道路的。西方把人的意义以及人与人之间的关系系统化，中国是把角色的意义以及角色之间的关系系统化。^[65]这个思路给我们的启发是，宋以后的儒生即是在“吏治”的框架下塞入了伦理内容而进行了个人角色的定位，从而成功地把儒家的伦理从庙堂之上重新拉回到了民间并予以实体化了。即使是出于法治意义上的互相监控如形式上的保甲连坐法，在宋明也被赋予了人伦敦睦的内容，如王阳明创十家牌法，其中就主要讲“每日各家照牌互相劝谕，务令讲信修睦，息讼罢争，日渐开导，如此则小民益知争斗之非，而词讼亦可简矣”^[66]。

如果纯粹从“制度史”的角度观察中国社会结构，很容易轻率地得出一些武断的结论，如中国王朝愈益趋向于“专制”。中国基层社会的自治状态愈益丧失，其总的演变格局是上层王权对基层的控制愈益严重，如赵秀玲就认为隋唐是乡里制度演变的转折点。就是说，中国乡里制度由“乡官制”向“职役制”转变，其实际发生时期应是隋唐。其结果是乡里组织领袖的职责渐轻，其权限也渐小。汉唐时乡里组织领袖的职责是负责整个乡里事务，征收赋税，听讼案件，维护治安及教化百姓等，几乎无所不包，属于官僚阶层中最底层的官员即“乡官”。如果再把时间往前延伸到汉代，其官僚制度更是一直渗透到基层，如果真按史籍上所载，汉代十里设一亭，其职责是执盗贼，理辞讼的话，那么可以看出它是作为县以下地方基层行政组织而存在的，因为大多数亭直隶于县，直接受县令（长）的控制，亭长一般由县令选用升迁。^[67]汉代的其他地方官员还有有秩、游徼、啬夫、亭长等，他们均属郡县派来的乡官。乡官的选任，在很大程度上受制于郡县官^[68]，属于官僚制的最基层单位。这与后代制度的最大区别是“制度成本”投入过高，因其是官僚制最低一级，意味着自上而下的控制是一体化全能运作。所以，问题并不在于地方制度是否从“乡官制”向“职役制”的转变，而是官僚制所拥有的“制度成本”在多大程度上能支撑帝国的运作。“乡官制”转为“职役制”首先意味着中国社会的结构已不是一种早期纯粹官僚制的说法所能完全概括，从表面上看“职役制”使地方控制的功能更加复杂和严密。实际上，它的核心控制理念已使行政功能向“道德化”的方向转变。宗族、乡约与士绅在基层社会中所充分发挥的载体作用充分印证了这一点。

明初更设“老人制”，平乡里争讼，以防越讼。史称“若不由里老处分而径诉州县者，即谓之越讼。^[69]吕坤乡甲约的设置固然符合加强控制的一面，但其内容仍是从忠孝节义的道德评判角度出发进行惩戒，这与纯粹技术型的法理统治早已大为不同，如吕坤的乡甲约规定各州县的竖牌就是针对不养父母等情况而书“不孝某人”“不教不义”等等。因为“乡甲约”用“骨肉无恩，尊长无礼，夫妻无情，父子生分”牌书称之“不孝不义”以治罪，是“道德”替代“法律”的伦理政治。由乡里组织，以“道德”调解显然可以降低“制度成本”的要求，把诉至县一级的讼案减至最低程度，从而降低诉讼成本。如他自己也说：“寓教养于乡约保甲之中，则词讼自息，差粮自完，簿书不期，省而自省矣。”^[70]

宋代陕西蓝田“吕氏乡约”的创办就是以教化弥补乡里制和保甲制重征赋税和社会治安而带来的缺憾。当然有学者认为，吕氏乡约最初不为官方所控制的民间自治精神后来遭到了扭曲。如明代乡约与保甲相合后，从表面上看确实是削弱了其“自治精神”，不过我更觉得，乡甲制的合并倒是有可能真正把儒家的教化原则和策略给制度化了，因为原来的“乡约”虽有“自治”之名，但因其总是不定期举行，无法形成与官僚体系相互配合的格局。更重要的是，在基层社会，保甲制仍不同程度地受到乡约正的控制。如吕坤的“乡甲约”就规定：以百家为单位设约正一人，约副一人，选公道正直者充之，以统一约之人。约讲一人，约史一人，选善书能劝者充之，以办一约之事。十家内选九家所推者一人为甲长。这里面明显规定，乡约正的职责范围不但比甲长要大得多（百户），而且在制度上可制约甲长的行为，如吕坤又说：“甲长不服人，许九家同禀于约正副，如果不称，九家另举一人更之，不许轮流攀当，约正副不服人，许九十八家同禀于官，如果不称，众人另举一人更之。”^[71]明代隆庆时载：各地佃户编立甲长后，人丁不但受甲长约束，每月朔，各甲长清晨还要赴约所汇报地方治安情况。如本甲有事，甲长隐情不报，如查出是受财卖法，一体连坐。^[72]可见乡约正对甲长有很大的控制权。

一般有一种看法，即认为中国民间教化的自治按朝代的延续呈递减的态势。汉代的“三老”掌地方事：务时民间最为自由，教化渠道最为通畅，也最受尊重，而宋以后，“教化”系统与保甲制度相合，反而因为加强控制而受到弱化。还有一种观点认为，汉三老、明老人和宋代明清乡约间有承接性和连续性。正是随着朝代更替，乡三老的地位作用日减，为克服乡里组织领袖和乡里社会的无序状态，乡约才应运而生。^[73]而我认为可能情况恰恰相反，汉时尚无证据，儒家的原则已牢固成为基层社会的主导价值，基本上靠循吏和三老推广显然是不够的。而宋明以后的乡约与宗族乡绅的联体互动，才真正使儒家思想通过制度化的形式固定下来，如乡正的起用基本从村长、族长中选拔而出，这样就把地方宗族和保甲职役的功能有机地结合了起来，特别是族长充任乡约正的情况可以真正实现儒学的世俗化目标。

以往的研究也存在一些误解，例如有人认为，地方自主权大即是自治能力强，如汉代亭长职责较多，包括课农桑、兴教化、严赏罚，甚至制律令，对一亭负有全责，但这种自主权是在官僚制最低一级官吏规约下的自主权，“亭”属于官僚制的最低级。其对基层权力的大包大揽恰恰会妨害民间自治权的拓展，自主权越大说明其行政职能向民间延伸得越深。

乡里制度与宗族职能的同构亦是儒家原则被基层制度化的一个最佳证据。乡里制度按宗族方式组织起来有利于减少制度统治的成本，因为乡里制度既然已不成为官僚制度控制的最末端单位，其自我运作的成本必然要由民间来承担，而宗族承担部分职能，特别是其内部家法教化处理的“息讼”功能，大大降低了官僚制运作的成本投入。如发生纠纷时，纠纷各方的宗族即可在宗内调息矛盾，先不得告到官府和公门，不行还可告到乡约，有时乡约正即是由宗族长兼任，这种双重制约以息讼的方式大大减轻了官府的行政压力，减少了行政成本。汉以来的“教化”由三老督导，但三老的职能常与官吏如“亭”的职责混淆不清，虽专掌教化，但仍少制度化的设计加以定位。由宗族来承担“教化”职能，往往可与乡约互为犄角，如徽州地区很多宗族就建立了宗族性乡约，乡约规条与族规家法合二为一，乡里组织与宗族领袖的身份又常重叠，就使得“教化”与儒家伦理灌输的制度化程度日益提高。

儒家“意识形态”化在底层得以推行是通过宗族意识的规范化得以实现的，如族规中把传统乡约的内容和圣谕六讲的宣教纳入其中，经反复灌输成为族人行为的准则，这种做法显然也比三老专门不定期地举行教化或乡饮酒礼的隆重仪式要有效得多，而且成本投入也少得多。清代官僚制度甚至有意下放一些司法权力给宗族组织，官僚机构甚至因人手不够通常不想去干涉宗族的事务，宗族组织有时成了最低一级的司法机构，罚款、笞杖、剥夺族规中的规定权力，逐出族门等惩罚都对族人很有威慑力。但很显然，宗族组织仍是以“教化为先”的手段控制地方社会，使之弥散着一种儒教的气息。