流动人口子女教育法律保护对策建议

从世界范围内看，各国对于流动人口子女在公立学校受教育问题都倾向于采取较宽松的政策，国家不得因教育资源紧缺而剥夺流动人口子女的受教育权利。“美国1982年联邦最高法院的移民子女案判决德州法律违宪并确定：非法移民的学龄儿童亦有权就读免费公立学校，州不得因为教育需求与教育供给的矛盾而剥夺他们免费教育的权利，教师或管理人员等不得为任何可能使非法移民及其子女产生恐惧心理的行为，比如，问及身份工作单位社会保险卡号等。”^[15]然而，在人口、资源、环境压力巨大的大城市，关键的问题不是流动人口子女是否应当享有法律上的受教育权，而是应当采取何种措施保障流动人口子女充分享有公平的教育机会和享受优质的教育公共服务。

第一，制定更加具有包容性的本地发展规划。对于流动人口的随迁子女就学问题，应当秉持更加包容的态度来容纳他们、关心他们，而不是拒之于千里之外。况且，早已有学者研究指出，政府的冷漠和拒绝接受并不能真正促使流动人口子女离开城市。“不管北京如何拒绝、排斥，他们中的很多人都坚决留在北京，而且北京各级政府越是在义务教育阶段对其缺乏重视，他们学业成绩就越差，也就越不可能回家乡继续接受高中教育，进而在家乡考取大学，结果导致很多人初中毕业后即操起父辈在本地的旧业。即便仅以卖菜、回收废品等低技术含量职业维生，他们也会选择继续留在北京生活。”^[16]由此，解放思想，实事求是，制定更加具有包容性的本地发展规划应当成为未来城市发展必须要面对的问题。可采取的方案是，以本地常住人口为基数进行规划设计，而不是像现在这样以户籍人口为基数进行规划布局。构建以常住人口为基数的城市发展规划和教育发展规划，不断增强城市教育资源的承载力。“由于传统的城市规划没有充分考虑流动人口因素，致使城市各项建设指标出现偏差，许多大城市仍不同程度地存在常住人口多而城市容量小的矛盾，给城市的基础设施和环境带来沉重的压力因此，在编制城市发展规划时，应以常住人口作为服务总人口，根据常住人口的数量、构成及分布状况和产业布局状况完善配套设施建设”，“流入地应将常住人口纳入区域教育发展规划，在郊区新城和公建配套学校覆盖不到的城郊结合地区、街镇，一方面充分挖掘现有校舍办学潜力，另一方面增建一定数量的义务教育阶段学校。”^[17]

第二，建立随迁子女义务教育经费保障制度。前已述及，造成流入地政府财政负担过重的主要原因是现行与户籍挂钩的教育经费制度。因此，要增强流入地政府的责任意识，保障流动人口子女能够在流入地顺利读书，就必须改变现行的教育经费制度，“建立随迁子女义务教育经费保障机制，按照随迁子女实际人数拨付教育经费”^[18]。这就意味着，义务教育经费与常住人口学生人数挂钩，与户籍制度脱钩。由于我国存在中央财政与地方财政两级财政体系且人口流动频繁，实践中如何操作才能保证按照随迁子女实际人数拨付教育经费还有待探讨。有学者呼吁借鉴西方国家的教育券形式，将选择学校的权利交到学生及其家长手里。教育券，是一种由政府支付的有价教育凭证，持有教育券者可以在受领该券的学校免费接受义务教育。教育券理论最早由美国货币经济学派的代表人物米尔顿·费利德曼在其1955年发表的 《政府在教育中的作用》 一文中提出。其主要观点是：“改变目前对公立学校的直接补助的教育投入方式，主张由政府向学生家庭直接发放教育券。即政府把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自主选择，到政府认可的任何一所学校 （无论是公立学校或私立学校） 就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费，以支付办学费用。这样，通过教育券制度的实行，增加了学生的选择权利，把竞争机制引入教育体系。随着教育券的流动，能实现优胜劣汰，打破公立学校的垄断局面，形成良性、公平的教育竞争机制，最终实现教学质量与教学效率的提高。”^[19]在中国公立教育力量强大、民办教育力量弱小的现行教育格局下，通过教育券的形式向学校注入资金，还有利于激发公立学校的办学热情，壮大民办学校的办学实力，促进教育的均衡发展。“通过发放教育券形式，政府一方面对流动学童及其家庭的关怀和扶持实现制度化。另一方面，教育券制度将原有的政府基础教育经费由间接分配变为直接分配，经费跟着生源走，学生掌握了教育经费的控制权。可以促使公办与民办、公办与公办之间教育质量的竞争，这样也必将促使公办学校在接受流动学童入学问题上放下架子。同时，通过给流动学童家庭发放教育券，把接收流动学童入学的民办学校纳入政府教育财政补偿和负担体系中，给民办教育在国民教育中的地位和投资收益以制度上的保障。”^[20]此外，还有学者建议应当通过立法途径，完善教育法律法规，制定专门的《义务教育财政投入法》 以规范义务教育经费投入，保障流动人口子女的受教育权。“在我国目前已颁布的教育法律法规中，只规定了各级政府有责任分担义务教育成本，但是并未对各级政府义务教育经费的具体分担责任做出明确规定。在教育政策的执行过程中，各级政府不免会对应尽的义务教育责任私自 ‘缩水’。因此，国务院应修订现行法规中有关义务教育财政的条款，尽早出台 《义务教育财政投入法》，使义务教育经费的投入有法可依。”^[21](www.xing528.com)

第三，创新体制机制，挖掘公办学校资源，支持民办学校发展。以北京市为例，随着北京市贯彻落实国家 “两为主” 教育政策的实施，目前北京市流动人口子女在公办学校就读的比例已经较高，接下来的任务应当是从数量保障转为质量保证，保证流动人口子女在公办学校中享受平等的优质的教育资源。公办学校始终是接纳流动人口子女入学的主力军。今后仍需坚持 “大力挖掘公办教育资源，以全日制公办学校为主保障随迁子女就学”^[22]的教育原则。不容否认，大量的流动人口子女进入公办学校学习，必然给公办学校的教育资源及既有教育格局带来影响。因此，要以接纳流动人口子女入学为契机，整合公办学校教育资源，挖掘公办学校教育潜力，促进公办学校教育水平再上新台阶。目前，在有些城市，虽然有不少中心城区的公办学校都有接收一定比例流动人口子女入学的指标要求，但是也难免会在城乡接合部等边缘地区自发地形成许多以接纳流动人口子女为主的公办学校。这两类公办学校虽然都接纳流动人口子女入学，但是接收比例、办学规模、硬件设施、师资水平等都不可同日而语。基于此，有学者指出，应当充分发挥城市优质学校教育资源对流动人口随迁子女公办学校的带动作用。“可通过建立发展共同体的方式把优质学校与随迁子女公办校捆绑在一起，把对随迁子女公办校发展的促进作用作为考核优质学校的重要内容，使城市优质学校有动力帮助随迁子女公办校共同发展。促进这两类学校教师进行交流，让城市优秀学校教师能够定期到随迁子女公办校任教，带动这些学校的教师发展，让随迁子女公办校教师到优质校顶岗学习，参与优质校备课上课评课等常规教学活动，在工作过程中提升教学水平。”^[23]除此之外，还应充分认识到民办打工子弟学校对于促进流动人口子女教育所发挥的巨大作用，大力支持民办打工子弟学校的发展。“民办打工子弟学校对解决随迁子女义务教育问题起到了重要作用，特别是外来随迁子女集中的地区。为促进和规范民办学校发展，流入地应建立公共财政支持的扶持机制和成本核算的收费机制，规范民办学校财务会计和资产管理制度，在师资、教学管理等方面进行帮扶。近年来，流入地政府在扶持民办打工子弟学校上也积累了不少先进经验，如上海向民办学校购买学位的方式，温州公有民办、公益非营利形式的公益学校。以温州市公益学校为例，在办学体制上，教育局向公益学校配备不少于三分之一的公办教师，并提供不少于三分之一的公办经费和生均补贴；在管理体制上，实行董事会决策下的校长负责制。这些经验为提高民办学校教育质量，解决随迁子女教育问题提供了许多有益探索。”^[24]

第四，不断完善流动人口子女义务教育后的升学考试途径。以北京为例，未来几年，流动人口子女在京接受义务教育后的升学考试环境应当向着更加开放、更加宽松的方向发展。毕竟，在京接受义务教育后参加中考及在京接受高中阶段教育后参加高考与典型的 “高考移民” 还是有本质区别的。接受完义务教育及高中阶段教育后参加升学考试的流动人员子女本身具有在当地接受教育的系统性，其父母也已对当地经济和社会发展做出了十年甚至数十年的贡献；而典型的 “高考移民” 并没有在当地接受过系统教育，其父母大多也没有为当地经济社会发展做出过长年累月的贡献。流动人口子女接受义务教育后在升学考试方面遭遇到的问题，具有深刻的社会背景和复杂的社会根源。有些原因是全国性的、体制性的，必须从全局视角着手予以解决。首先，应当进一步增加国家对教育的投入，优化教育资源配置。各级政府应当不断提高教育支出在政府各项财政支出中的比例，并对教育经费的落实予以监督保障，不断提升教育水平。“当前我国教育资源配置存在不合理现象，地区间人均所拥有的资源存在很大差异，尤其是优势教育资源大都集中在京沪等沿海发达地区。这就造成了其他地区考生在现有高考制度下对教育资源尤其是优势教育资源获取的难度加大，供需矛盾突出。所以，对异地高考各地区会呈现出不同的态度。国家应积极促进教育资源的优化合理配置，使得地区间人均教育资源占有比趋于均衡。”^[25]其次，应当创新高校招生录取方式，扩大高校的招生自主权。目前，高校招生尤其是部属高校招生基本上都采取分省配额制，每年根据省份不同配给不同的招生名额。“目前，央属高校招生基本上采用分省配额制，但在如何分配招生指标方面并没有明确规定和说明。央属高校倾向于将更多招生指标投放到基础教育更发达、经济发展水平更高的省份，导致地区入学机会差异更加悬殊。省属高校的做法与央属高校相似，只是属地招生份额更大。”^[26]这种招生方式具有浓厚的计划经济色彩，已经引起许多学者的诟病。改革的思路应当是赋予高校更大的招生自主权，由各高校公开公平选拔考生。此外，还有学者建议取消分省命题制，实行全国统一考试。“回归全国统一高考，是全国考生享有平等高考权利的重要前提。目前，全国16个省份部分或完全实行分省命题，其中文科综合、理科综合、外语等高考科目试卷多是委托或联合教育部考试中心命制，因考试风险增加、考试成绩可比性差、命题成本增高、高考权威性削弱等问题颇受诟病。鉴于2012年全国所有省份全面进入新课改高考，如果转而实行全国统一考试，必须实现高考从当前知识立意为主向能力立意和评价立意为主的彻底转变，以消除各地高中新教材差异对高考成绩的影响。”^[27]