流动人口子女教育法律保护问题分析

尽管上述诸多法律法规及政策措施对于保障流动人口子女的受教育权利起到了积极的推动作用，但是，法律法规及政策的出台并不等于问题的解决，流动人口子女教育现状充分表明法律法规及政策目标与社会现实之间尚存在巨大差距。

第一，城市化改造给流动人口子女义务教育带来巨大影响。城市化改造一方面使得城市的容量不断扩大，城市的边缘地带不断向外延伸，使得相对落后的农村地区不断被城市文明所取代；另一方面 也严重影响着被改造地区的居民生活。由于房租及其他生活成本相对较低等各方面原因，城乡接合部地区历来是流动人口聚居较多的地区。对城乡接合部的城市化改造和重点整治无疑会给住在这里的流动人口带来生活上的不便，对其随迁子女的义务教育造成严重影响。其一，城市化改造造成流动人口子女学校的不断搬迁和消亡。除了在公办学校就读的学生之外，许多流动人口子女就读于离家较近的打工子弟学校，随着城市化改造范围的不断扩大，许多打工子弟学校遭受冲击，不断不继续向外搬迁，有些则因找不到合适的办学地址而不得不停办。“城乡接合部改造使流动人口子女学校有消亡或细碎化的隐忧 北京市城乡接合部有170余所自办校，众多流动人口子女仍在该类学校就读，大规模的城乡接合部城市化改造使该类学校有逐步消亡或细碎化的隐忧。”^[1]即便根据政策的保护“先拆民房、后拆学校”，有些学校暂时没有被拆迁，但也多数成为拆迁或者建设工地中的孤岛，处境艰难。“本着先拆民房、后拆学校的原则，不少已拆或正在拆迁的小学校舍都暂存了下来，用来招收流动人口子女。这些学校大多成为尘土飞扬、马达轰鸣的工地中的孤岛，有的甚至在瓦砾堆中开学，教学环境很差，安全隐患众多，有碍学生成长。”^[2]其二，城市化改造造成流动人口子女不断转学，有碍其顺利完成学业。由于学校不断遭受搬迁或者消亡，流动人口子女要想继续学业，就必须要么转学，要么跟随学校搬迁。更多情况下，流动人口子女要随着家庭的搬迁而不断寻找新的学校入学，或者在户籍所在地及流入地之间频繁转学。这样就难以保证流动人口子女受教育的连续性，严重影响了他们的学习成绩，甚至容易使其产生厌学的心理。“城乡接合部改造使流动人口子女不断转学，不利于其学习成长。城乡接合部改造通常意味着流动人口和自办校的大搬家，因而也意味着流动人口子女的频繁转学。”^[3]

第二，流入地政府财政压力巨大，无法充分保障流动人口子女接受义务教育。尽管根据 《义务教育法》 第12条第2款规定，居住地人民政府应当承担流动人口子女义务教育的责任。但是在法律没有作出更加细致的规定和提供更加有效的制度保障的情况下，流入地政府通常会面临巨大的教育财政支出压力。“按照北京市47.8万农民工随迁子女和北京市2011年生均教育事业经费 （小学14 482.39元，初中20 023.04元） 以及小学生占2/3，初中占1/3的大致比例来计算，北京市各区级政府2011年就要为农民工随迁子女读书付出77个亿。又以重庆市渝中区2010年为例，该区当年有农民工随迁子女，小学1783人，初中1727人。根据教育部公布的2010年全国教育经费执行情况统计来看，重庆市当年小学生均公共财政预算教育事业费为3633.96元，初中为4297.92元 由此计算，渝中区当年就要为农民工子女进城读书付出近1400万。”^[4]面对如此巨额的教育经费开支，任何流入地政府都会不堪重负。如果再缺乏应有的制度设计予以保障，难免会在流入地政府中产生不作为现象。“一方面，流入地政府和流出地政府都从自身实际利益出发，过多强调自身经费管理等方面的困难，缺少全局观念，使农民工随迁子女受教育权问题成了 ‘皮球’，被流入地政府和流出地政府踢来踢去；另一方面，针对政府的这种不作为行为没有具体的法律法规对其进行监管。这就使得农民工随迁子女受教育权的保护难以在实际工作中取得突破性的进展。”^[5]究其原因，与现行的教育财政体制不无关联。目前的教育财政体制是义务教育经费与拥有本地户籍的学生人数挂钩，义务教育财政拨款体制以学籍（户籍） 为本位。面对庞大的不断流入的流动人口子女群体，流入地政府无法准确预知其具体数量，因此在理论上无法有效提供足额的财政保障。“在现有教育财政体制下，农民工随迁子女的流动导致流出地政府继续 ‘吃空饷’，但流入地政府却不得不承担随迁子女的教育成本。目前中央政府的主要做法是通过‘以奖代补’ 的方式对解决随迁子女教育较好的省份给予奖励，但这种奖励难以补偿流入地政府付出的成本，未能从根本上对流入地政府积极接纳农民工随迁子女带来持久的激励。”^[6]对此，有学者指出，“目前的教育财政拨款制度不能兼顾流动学童的流动性，使得部分流动儿童教育经费问题处于流入地政府和流出地政府都不解决的真空地带，只得由流动人口子女父母自己承担教育经费去农民工子弟学校就读，使得政府在流动人口子女的义务教育问题上处于教育主体义务缺失的状态”，“即便就流动儿童义务教育问题解决的较好的各大城市，如上海、北京等地，在目前的教育财政经费拨款体制下，也仅仅是能满足在公办学校就读的流动儿童的教育经费，还有许多流动儿童由于种种原因，不得不就读于条件简陋、教学质量差、得不到政府经费投入的农民工子弟学校。”^[7](www.xing528.com)

第三，公办学校对流动人口子女入学依然设置了较高的入学门槛。入学门槛在这里专指公办学校为接收流动人口随迁子女入本校就读而设置的资格条件。如果不能满足入学门槛的资格条件，学生将无法就读于该校。纵观各级各类义务教育公办学校，几乎所有学校都设置了入学门槛。越是优质校、名校，入学门槛越高。“各地通常以 ‘入学条件’‘须持以下证件’‘所需材料’ 等字眼规定农民工随迁子女入读公办学校必须出具相应的证明材料，这些证明材料构成了随迁子女入学的准入条件”，“各地要求出具的证明材料种类繁多，涵盖了 ‘身份证’ ‘暂住证’ ‘劳务合同’‘户口簿’ ‘学籍档案’ 等十多种”。^[8]需要指出的是，入学门槛分为显性和隐性两类。上述身份证、暂住证、劳务合同等均属于显性入学门槛，而在这些之外，还存在一些隐性门槛，比如未成年人监护人对学校是否有贡献等。有些学校在显性入学门槛中并未设置不合理的要求，貌似只要相关手续齐全，流动人口子女就可以入学。实际情况却是，如果当年报名的学生人数较多而招生人数又有限，学校就会通过各种方式提高隐性入学门槛，其结果必然是导致部分流动人口子女无法顺利地在公办学校就读。入学门槛的设置反映了当前义务教育阶段公办教育资源供给与需求的严重不对称性。由于学龄人口多，学校可提供的学位少，造成了义务教育阶段公办教育资源的稀缺性。“据中国教育报报道：农民工随迁子女受教育面临五大难题，首当其冲就是城市教育资源紧张。城市教育资源供求不均衡，富余校舍主要集中在中心城区，而农民工聚居的城乡接合部校舍十分短缺。此外，农民工聚集城市在资金土地和师资方面面临很大压力。据广东省统计，如果非户籍常住人口子女每年增加25万人，未来5年共需增加125万个学位，按生均用地12平方米计算，需新增土地供给2.25万亩。在非户籍常住人口集中的珠三角地区，教育供求矛盾非常突出。”^[9]公办学校只有通过设置入学门槛的方式将一部分学生挡在本校大门之外。“从中央与地方政府流入地与流出地政府责任分担来看，许多涉及农民工随迁子女教育的问题还悬而未决，流入地政府不得不通过设定 ‘入学门槛’ 来保护本地居民的利益其中。”^[10]

第四，流动人口子女义务教育后的升学考试问题突显。流动人口的流动分为省内流动和跨省流动两大类型。在省内流动情况下，由于省内教育的统一性和省内户籍的逐渐放开，流动人口子女在流入地参加中考、高考较为容易；在跨省流动情况下，由于各省有命题自主权、分数差异大等客观因素的存在，流动人口子女义务教育后的升学考试问题显得较为突出。“目前解决省内流动的随迁子女在流入地参加中考、高考已经不是大的问题，解决的重点应放在跨省流动的随迁子女升学问题上。跨省流动的随迁子女主要集中在几个直辖市和较发达的省份，解决起来要比省内复杂和困难得多。”^[11]①异地高考问题。近年来，异地高考问题格外引人关注。根据目前的高考报名规定，流动人口随迁子女在流入地参加高考的途径并不畅通。2010年教育部发布的 《普通高等学校招生工作规定》 明确指出：“申请报考高校的所有考生，须在其户籍所在省 （区、市） 高校招生委员会 （以下简称省级招委会） 规定时间和指定地点报名。” 虽然该文件中同时还规定了 “省级招委会可按照以考生户籍为主、与在本地区高级中等教育学校就读一定学习年限相结合的原则，结合本地区实际就报名条件、时间和有关要求作出具体补充规定”，但仅依据户籍政策这一条，就基本上堵塞了流动人口子女在流入地参加高考的路径。庞大的流入人口群体显然对这一政策积怨已久，他们不但奔走相告，呼吁放开异地高考，允许其子女在流入地参加高考。经过激烈的博弈和持久的呼唤，各地都对异地高考问题作出了回应。北京也出台了过渡期的政策，制定了 《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》。该方案规定从2013年开始，符合住所、职业、社保、学籍条件的流动人口子女，可在京参加中职学校的考试录取；2014年开始可以参加高职考试录取，而最为人所关注的大学本科部分的录取则尚未公布放开的时间表。对此，有评论指出：“虽然北京市教委一直在强调接下来的3年仅为 ‘过渡期’，但仅就这份方案而言，其实质无疑是考试权与录取权的割裂，有限度的 ‘开放’ 只不过是将原有的户籍栅栏异形移位——外来者只能在教育资源的末端寻找机会。”^[12]显然，这一过渡时期的规定无法满足流动人口子女要求平等升学的渴望。②异地中考问题。由于高考的指挥棒效应，目前舆论的焦点集中于对异地高考问题的关注，对于异地中考的关注相对较少。就北京市而言，随着 《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》 的实施，2013年北京迎来了第一批异地中考者。“昨天是本市首次放开 ‘异地中考’ 考试的第一天，全市共有千余名随迁子女考生走进中考考场，参加北京市中等职业学校的考试录取，这也是本市自去年年底出台 《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》 之后，首批以正式考生资格踏入本市中考考场的非京籍考生，而此前随迁子女考生并不具备在京参加中考的资格，他们只能在京借考。”^[13]相对这千余名参加异地中考者，2013年北京市又有多少非本市户籍应届初中毕业生呢？据报道，“2013年本市应届初中毕业生预计为9.6万人，其中本市户籍应届初中毕业生7.17万人，非本市户籍应届初中毕业生2.43万人，初步确定各类高级中等学校招生规模为8.8万人。”^[14]由此，在2.43万非本市户籍应届初中毕业生中，只有千余人选择在北京参加中考，比例只占到了约4%。如此低的异地中考参加比例足以说明政策尚缺乏对流动人口子女在北京参加中考的吸引力。