京津冀水资源问题分析

尽管全市范围内水资源保护与利用的法律框架已经搭建，但是在很多方面仍不够完善，有待进一步加强。

第一，管理体制上的问题。前已述及，北京市在水资源保护与利用方面主要由水务行政主管部门和环境行政主管部门负责，此外还涉及发展改革、规划、农业、市政市容、国土资源、卫生等多个主管部门。这就必然涉及在水资源保护与利用领域的部门协调问题。如，根据 《北京市水污染防治条例》 第6条规定：“市、区环境保护行政主管部门对本行政区域内的水污染防治实施统一监督管理。市、区水行政主管部门对本行政区域内的水资源保护和再生水利用进行管理，负责污水处理和河道综合整治等方面工作。发展改革、农业、城市管理、规划国土、卫生、住房和城乡建设、园林绿化、工商、旅游等行政主管部门按照各自的职责，依法做好有关水污染防治工作。市、区环境保护行政主管部门可以根据需要聘请监督员，协助开展水污染防治工作。” 但是，如果协调不好，多头监管同样会成为多头不管。

第二，水资源保护不到位的问题。水资源保护不到位主要体现以下两个方面。一是地表水水源匮乏。北京市近年连续干旱，致使地表水水源无法满足本市的正常生产生活用水。“密云、官厅两大水库的来水呈衰减趋势。密云、官厅水库是北京市地表水主要供水水源，由于上游用水量的增加和水资源开发利用程度的提高，致使水库来水量呈衰减趋势。尤其是1999年以来，由于华北地区连续9年干旱，官厅、密云两大水库来水量锐减，水库蓄水入不敷出。”^[109]两大水库的蓄水量已经明显低于安全储备量。“截至2009年底，两大水库蓄水量从1999年的27.9亿立方米下降到12亿立方米，已低于 《21世纪首都水资源规划》 确定的15亿立方米安全储备量。”^[110]北京市地表水水源匮乏，与建设国际一流和谐宜居之都的水资源要求相距甚远。“据相关调研分析显示，纽约、伦敦、东京等世界城市天然水资源量丰富，可利用水资源量约为城市需水量的7～8倍，城市水源主要依靠地表水，其中纽约、伦敦地表水利用量占总用水量的90%以上，城市发展水资源安全储备充足。目前北京，本地水资源量不仅没有安全储备，连正常的用水需求都难以满足，必须寻求新的来源。”^[111]二是地下水超采严重。由于本市地表水水源供应不足，被迫长期超采地下水。“平原区地下水埋深从1999年的12米下降到目前的24米，年均下降1.2米，地下水水源地水位下降更为迅速，造成水源井出水能力衰减，水质变差，农灌井枯竭，危及城乡生活生产的供水安全；潮白河水源地埋深从1999年的11米下降到目前的39米，年均下降2.8米，八厂水源地出水能力衰减幅度超过50%。”^[112]全市超采区范围巨大。迄今，“已经形成了2600多平方千米的超采区，其中严重超采区有1300多平方千米”。^[113]对此，法律规范的缺位负有不可推卸的责任。有文章以现行 《北京市自来水厂地下水源保护管理办法》 为例进行了分析。“现行 《北京市自来水厂地下水源保护管理办法》 是1986年颁布的，适用范围仅限于自来水集团第二、三、四、五、七、八等水厂，20年来我市饮用水水源地已经发生了很大变化，现行 《管理办法》 已经远远不能满足管理工作的需要，需要对现行法规进行修改、补充和完善，将全市所有饮用水水源地纳入法制化管理轨道。”^[114](www.xing528.com)

第三，水资源的合理使用方面的问题。一是供水能力需要进一步提高。随着北京市城市化进程的加快，供水设施安全保障能力明显不足，城市供水能力需要进一步提升。“城市自来水供水能力与自来水用水高峰日供水量的比值，称为城市供水安全系数，按照国际惯例，城市供水安全系数为1.3～1.4。北京城市自来水供水安全系数长期一直在1.0左右，2009年北京中心城自来水供水安全系数为1.06，低于国内外主要城市的安全供水水平。”^[115]二是用水效率还需提升。尽管北京市在节约用水方面做了很多工作，还于2012年专门出台了 《北京市节约用水办法》，但是用水效率尚需继续提高。“近几年，北京市政府和有关管理部门通过各种措施，限制和转移高耗水行业、推广节水灌溉、牺牲生态用水，保障了首都北京社会经济的快速发展。2009年，全市万元 GDP 水耗为33.06 立方米 （新水消耗量为27.06立方米/万元），比2005年的51立方米下降54.78%，在全国属于领先水平，但同国外发达城市相比，尚有许多潜力可挖。根据调研数据，纽约、伦敦、东京等城市的城市用水结构中，主要为居民生活用水、公共生活用水和工业用水，基本不包括生态用水和农业用水，而且工业用水所占比例也非常低，不及5%。而北京市的用水结构中，农业用水和工业用水所占的比例却高达34%和15%。”^[116]

第四，水污染治理仍需下大力气。由于长期过度开发利用水资源，北京市的水污染问题非常严重。“由于历史欠账较多，还是有大量未经处理的废污水排入河道和渗坑、渗井，加之近年来北京地区连续干旱少雨，河湖普遍缺少新水补充，致使河道几乎没有环境容量，自净能力和纳污能力非常有限，水体生态功能非常脆弱，社会各界对水环境质量反映仍十分强烈。”^[117]