从世界范围看，空气污染是各国在工业化、城市化发展过程中普遍会遭遇的问题。美国、英国等国家均有过严重的空气污染历史。1943年洛杉矶烟雾事件造成65岁以上老人死亡400多人，1948年多诺拉事件造成4天内42%的居民患病，1952年伦敦烟雾事件导致5天内4000余人死亡。[54]自20世纪中叶以来，为了摆脱雾霾天气的困扰，美国、英国等较早完成工业化、步入现代化的国家就已经开始了空气污染治理的立法探索，并取得了显著成效。空气污染治理是一个技术问题，更是一个法律问题。观察别国治理空气污染的立法历程，吸收借鉴有益的立法经验，对于加快我国空气污染的法律治理、完善中国特色社会主义法律体系均具有极为重要的意义。本部分以美国为例，着重考察1943年洛杉矶烟雾事件之后的美国空气污染立法进程，对相关法律文本和法律背景进行详细分析，以期对中国新形势下的空气污染法律治理有所帮助。[55]
1.发现雾霾：洛杉矶烟雾事件后的地方空气污染法律治理
空气污染并不是工业时代的特有产物。历史上，自从有了人类活动，就一直存在着空气污染现象。不过，工业时代的规模化生产方式和舒适性生活方式无疑大大加重了空气污染的程度。由于科学研究未跟进、技术更新不及时、立法规范不到位，政府无法采取有效措施及时治理空气污染。20世纪中期，美国的空气污染问题日益严重。
（1） 20世纪40年代的美国：多地均遭遇严重空气污染。机器大工业和现代交通工具的蓬勃发展为美国经济注入强劲发展动力的同时也带来了严重的空气污染问题。治理空气污染最初被认为是法律赋予州和地方政府的权力。截至20世纪40年代，美国大多数州都已经制定了空气污染控制的法律规范性文件。然而，由于对造成空气污染的原因一直缺乏科学把握，导致州和地方政府控制空气污染的法律文件在制定时无法对症下药，影响了其效力的发挥。多年积累下的严重空气污染问题终于在20世纪40年代集中爆发。1949年，一位美国法律学者撰文回忆了过去十年中发生在多诺拉、洛杉矶、圣路易斯等城市的较为严重的空气污染事件。“1948年10月27日，烟雾笼罩了宾夕法尼亚州多诺拉市，导致这座拥有10 000人口的工业城市里4000人患病、600人接受医学治疗、21人死亡，原因是烟雾带来了严重的空气污染。1947年10月3日，阴霾笼罩洛杉矶，超过一半的居民眼睛遭受刺激，原因是有毒烟雾带来了空气污染。1939年11月28日，圣路易斯大街上的路灯必须在上午9点就开启，原因是由这个城市的家庭和工厂的煤炭燃烧所带来的空气污染。”[56]严重的空气污染引起了民众的恐慌和不满，谣言四起。政府开始出面辟谣，并着手治理空气污染。以洛杉矶市为例，1943年洛杉矶烟雾事件之后，政府下决心重拳出击治理空气污染，采取行政手段强制关停了一批容易造成空气污染的设施设备，试图在短期内解决空气污染问题。“洛杉矶时任市长布朗信誓旦旦地宣称，四个月内永久消除雾霾。当时洛杉矶市政府的措施是，关闭市区的一家化工厂，接着又关停了全市30万座焚烧炉。”[57]遗憾的是，这些措施对于治理洛杉矶市空气污染的作用非常有限，雾霾不但没有消失，反而愈演愈烈。直到十年之后，洛杉矶市还在遭受严重的雾霾袭击。“1955年9月，洛杉矶发生了最严重的光化学烟雾污染事件，两天内因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上的老人达400多人。”[58]
（2） 煤烟与雾霾：空气污染的两种类型。痛定思痛，洛杉矶市政府开始反思并修正空气污染治理策略。为了从源头上解决问题，洛杉矶市政府加大了对空气污染治理的科研投入，研究空气污染物成分，寻找造成本地空气污染的真正原因。在理论上，根据污染物来源及成分的不同，可以将空气污染分为煤烟型污染 （smoke） 和雾霾型污染 （smog） 两种类型。前者主要是因煤炭燃烧而引发，使用设备包括家庭供暖设备及工厂燃煤设施等；后者主要是因石油化学燃料的使用而引发，使用范围包括机动车、飞机等现代交通工具。“煤烟引起的污染——由于煤烟及其副产品的排放引起；雾霾引起的污染——由于工业烟雾和气体、毒酸以及其他无法消散在空气中的近地面物质引起。例如，匹兹堡和圣路易斯主要是烟雾污染问题，而洛杉矶面对的则主要是雾霾问题。”[59]1953年及其之后的调查结论更加证实了光化学污染的罪魁祸首来自汽车尾气排放这一判断。“1953年的一个调查报告指出，石油工业每天排放500吨碳氢化合物，但小汽车、卡车和公共汽车每天排放出来的碳氢化合物是前者的两倍多，达1300吨。1957年的调查发现，机动车辆排放的废气约占洛杉矶每天总排放量2500吨的80%。”[60]由于之前的治理一直聚焦于限制燃煤数量、进行燃煤技术处理等煤烟型污染控制，与洛杉矶主要面临的雾霾型污染状况极为不符，所以根本无法有效控制和治理空气污染。空气污染物的成分非常复杂。“空气污染是多种污染物之间发生化学反应的结果，并且该结果与其原始成分截然不同。阳光是产生光化学反应的重要因素。举例来说，二氧化氮分解为一氧化氮和氧原子，自由的氧原子在空气中结合产生臭氧。”[61]在发现雾霾的成因之后，洛杉矶市揭开了美国通过法律治理雾霾的发展历程。
（3） 控制空气污染的地方立法努力：州和地方政府。1955年之前，美国没有关于空气污染控制的联邦立法，各州和地方政府在空气污染治理中发挥了主要作用。美国各州控制空气污染的立法努力主要体现在制定各州自己的 《空气污染控制法案》、成立协调机构等方面。加利福尼亚州于 1947年颁布了《空气污染控制法案》，授权在该州的每一个县市设立空气污染控制区，集中治理空气污染。“随后十年里，加州南部四个郡联合组成南加州空气质量管理局，对洛杉矶以及整个南加州地区开始了近70年的大气治理。时至今日，洛杉矶P M2.5已经达日均35微克的低值。”[62]加州模式对今后空气污染治理的联邦立法产生了重要影响。与各州的宏观立法指引不同，这一时期，美国各地方政府在空气污染治理领域发挥了主力军的作用，许多城市开始制定并实施自己的空气污染控制条例。“到1960年代早期，大多数空气污染法律仍然是由地方政府制定的、以公害为基础的条例。控制空气污染最通常的方式是由一个基础的公害条例来禁止特定的行为，例如黑色烟雾或者刺激性气体的排放。”[63]洛杉矶市控制空气污染的地方立法在20世纪中期的美国是最先进的。“其他地方也通过立法控制空气污染，但是没有任何地方有像洛杉矶市那么综合和严格的法典。”[64]在洛杉矶，违反空气污染控制法律会导致刑事犯罪，案件将在普通法庭受审，违法者可能会被处以罚金甚至监禁。根据相关法律，洛杉矶市还建立并完善了空气污染控制的立法机构、执行机构和司法机构。“（1） 市议会是立法机构；（2） 由工程师、检查员和执法人员组成的空气污染控制办公室是执行机构；（3） 听证会是司法机构。根据州法律，听证会必须包含两名律师和一名化工或机械工程师。听证会在记录大厅有一间法庭。听证会有三个功能。对于不服空气污染控制办公室作出的许可决定的任何人而言，它是一个上诉法庭。根据空气污染控制办公室的要求，它可以撤销许可。但是它最大的一部分职责是裁定各种案件。”[65]
2.从地方到联邦：联邦政府控制空气污染的主要法律
州和地方政府在控制空气污染方面做出了巨大努力，探索出了许多法律制度，客观上有利于减轻或者治理当地的空气污染。但是由于财力、资源有限，地方空气污染控制计划和地方空气污染控制机构一直受到预算资金不足的困扰。“典型地，关于何种污染物将要进入大气以及该污染物的健康影响的任何有意义的评估花费可能都超过了机构的年度预算。”[66]州和地方政府无力支持空气污染治理的庞大花费，迫切需要联邦政府的资助与介入。
（1） 1955年 《空气污染控制法》[67]：联邦政府初次介入。该法首次授权联邦政府介入空气污染治理问题，在此之前，空气污染治理一直被认为是专属于州和地方政府权力范围内的事务。由于是第一部联邦立法，该法在授权联邦政府进行空气污染治理的治理主体、治理方式和资助力度等方面还比较审慎。其一，在治理主体上，该法主要是授权联邦政府参与空气污染治理的研究工作，治理空气污染仍然主要依靠的是州和地方政府的力量。“1955年法案只是授权联邦机构参与研究资金。”[68]可见，联邦政府对空气污染治理的参与只是初步的有限参与。其二，在治理方式上，该法主要通过对空气污染问题的成因、结果及对健康的影响等问题进行前期科学研究的方式表示联邦政府对空气污染问题密切关注，未涉及具体政策措施。“它简单承认了空气污染问题的存在，并授权卫生部长、教育和福利部长来进行研究，以更好地了解空气污染产生的原因及存在的后果，并对州和地方政府机构提供技术帮助。1962年修正案呼吁由美国外科总医师进行关于机动车尾气排放对健康影响的研究。这是第一次由联邦机构进行的有关空气质量对健康影响的调查。”[69]其三，在资助力度上，相比较空气污染治理的复杂性，该法对联邦政府的资助金额明显不够。“这个联邦立法授予了每年500万持续5年的联邦研究资助。1955年法案于1961年修订，以持续另外4年的联邦研究资助。”[70]尽管该法经历了两次修订，在资助金额方面有所提升，但是额度仍然不大。
（2） 1963年 《清洁空气法》[71]：污染治理力度加大。1963年美国国会通过了 《清洁空气法》。该法相比较1955年的 《空气污染控制法》，在参与主体、治理方式、资助力度、州际治理等方面均发生了显著变化。其一，在参与主体上，该法允许“非联邦机构参与到研究中来”[72]，这标志着联邦立法自1955年以来的重大转变。其二，在治理方式上，该法在加强空气污染治理的科学研究之外，还 “第一次建立起了空气污染治理法律的实施机制”[73]，尽管该实施机制仍然比较薄弱。其三，在资助力度上，该法大幅度提高了联邦政府用于空气污染治理的财政投入金额。“联邦将在3年内持续提供共计9600万美金用于州和地方政府机构从事研究和污染控制项目。”[74]年均3200万美金的投入与1955年法案的年均500万美金投入简直是天壤之别。其四，该法还就联邦政府的州际空气污染控制与协调问题进行了规定。“除了扩大研究经费的接受者范围，1963年法案还授权联邦政府权力，以解决跨州空气污染问题，这主要是由于高硫煤和石油的燃烧引起。”[75]
（3） 1967年 《空气质量法》[76]：联邦政府角色转向。1967年的 《空气质量法》 使联邦政府在空气污染治理领域的角色发生了根本转变。联邦政府由之前的辅助、支持与协调州和地方政府的角色一跃而成了空气污染治理领域的主力军。该法授权联邦政府通过确立空气质量控制区域等途径进行空气污染监管和控制。“现在，立法者意识到联邦机构的研究不能替代管制。联邦政府有义务和权利来制定和实施空气质量规则。1967年法案要求卫生部长、教育部长和劳工部长将国家的某些地区划分为空气质量控制区域，以便规划、监管和控制。1967年法案还建立了固定污染源的排放标准并扩大了研究活动。1967年法案的实施开启了联邦空气管制与执行的时代序幕。”[77]当然，联邦政府主导作用的发挥仍然离不开州和地方政府的努力。“空气污染控制以实现环境空气质量标准为基础，环境空气质量标准是由各州为它们各自的空气质量控制区而制定的。各州以《州实施计划》 为依据控制污染排放，以满足空气质量标准。”[78]
（4） 1970年和1977年 《〈清洁空气法〉 修正案》：国家标准建立更新。1970年和1977年的 《〈清洁空气法〉 修正案》 主要是围绕国家环境空气质量标准及相关标准的建立与更新而进行的。1970年修正案在标准制定、公民诉讼、空气质量等方面都有新的规定。其一，在标准制定方面，该修正案授权美国环境保护部负责制定一系列的空气质量和排放标准。“1970年修正案要求新成立的美国环保部制定 《国家环境空气质量标准》 以保护公共健康和福利，制定 《新能源标准》 和 《国家有害空气污染物排放标准》。1970年修正案要求大多数州提交 《州实施计划》 以便获得并维持 《国家环境空气质量标准》。”[79]其二，该修正案还在公民个人环境诉讼方面进行了立法规范，“授权公民个人起诉污染者或政府机构在执行法案条款时的失职行为。”[80]其三，1970年修正案对空气治理期限进行了规划，对空气质量品质提出了具体要求。“它要求到1975年所有地区均达到清洁空气状态。到1975年，来自汽车尾气的一氧化碳和碳氢化合物的排放要比1970年的排放水平下降90%；到1976年，来自汽车尾气的氮氧化物的排放要比1971年的排放水平下降90%。”[81]现在看来，1970年修正案显然过于乐观了。
1977年修正案就国家环境空气质量标准的更新、固定污染源的排放补偿、联邦与州的权力平衡等内容进行了规定。其一，该修正案授权美国环保部进行国家环境空气质量标准的审查和更新。“1977年修正案要求环保部以五年为间隔审查和更新国家环境空气质量标准。根据该修正案的 ‘预防显著恶化’ 部分，I类地区的空气污染物浓度不允许任何增加。”[82]其二，该修正案确立了固定污染源的排放补偿制度。“一个关键的概念是固定污染源的排放补偿 （emission offset）。通过使用排放补偿的概念，在现存污染物来源减少的同时可以设立新的污染物来源。”[83]其三，在联邦与州的权力平衡中，该修正案倾向于支持州的治理计划。“1977年法案认为没有联邦机构能够以任何方式参与、支持或者为执照或许可证提供财务帮助或者批准一项行为，而该项行为与已经批准或颁布的州执行计划不一致，但是没有进一步界定 ‘一致性’。”[84]
（5） 1990年 《〈清洁空气法〉 修正案》：联邦立法走向成熟。1990年 《〈清洁空气法〉 修正案》 是继1977年修正案之后关于空气质量的重要联邦立法。该修正案共计11个条文，包括：达到和维持国家环境空气质量标准、移动源污染、有害空气污染物、酸沉降控制、许可证制度、平流层臭氧保护、强制执行、杂项条文、清洁空气研究、弱势企业关怀、清洁空气就业援助。该法的主要内容如下：其一，授予了联邦政府更广泛的权力。“1990年修正案比以往任何空气质量立法授予联邦政府的权力都更多更重要。用9个条款，涵盖了从雾霾、机动车尾气排放、有毒空气污染到酸雨，考虑内容比较全面。”[85]其二，监管措施更加具体和严格。“为了强调雾霾问题，在根据轻度、中度、较重、严重、极端五个程度分类的地区都设立了最后期限。为了控制酸雨，新的监管措施和许可都已授予。”[86]其三，制定了新的汽车排放标准等国家排放标准。“始于1995年的汽车年建立了新的更加严格的汽车排放标准。有害空气污染物的国家排放标准项目也被授权扩展到更广泛的行业和活动。”[87]1990年修正案意义重大，它确立了美国空气污染治理的基本框架，标志着美国空气污染防治联邦立法的成熟和完善。自1990年修正案之后的二十余年，清洁空气的美国立法思路和基本框架没有发生显著变化。美国环保部遵循1990年修正案的要求不断制定、实施并执行新的规定。“过去二十年，环保部制定了更加严格的空气质量标准，推进了新的更加严格的污染源排放控制方案。”[88]
（6） 2009年 《清洁能源与安全法》：温室气体污染控制。近年，因温室气体而引发的全球气候变化成为各界关注的焦点。早在2007年，美国联邦最高法院在马萨诸塞州诉美国环保部[89]一案中即表明了法院的立场。该案判决认为：“基于 《清洁空气法》 的界定，机动车尾气排放的温室气体是污染物。”[90]与法院立场的坚定所不同，国会在是否支持气候变化立法问题上始终犹豫不决。直到2009年，有关温室气体总量控制与交易的《清洁能源与安全法》 才通过。“法案的核心是总量控制与交易计划，设置一个温室气体排放上限，提供允许份额的交易。份额是由美国环保部签发的无形资产，允许一吨二氧化碳或者其他等值的温室气体排放。”[91]然而，该法案在实施过程中似乎遇到了很大阻力，影响着法案效力的发挥。
（7） 2011年 《州际空气污染规则》：州际治理一波三折。州际污染控制的立法努力在美国由来已久。早在1990年 《〈清洁空气法〉 修正案》 中，即有 “好邻居条款” 专门规定跨州的空气污染控制问题。根据 “好邻居条款”，2005年，美国环保部发布了一项更全面的州际传输规则即 《清洁空气州际规则》。2011年，该项规则被 《州际空气污染规则》 所取代。《州际空气污染规则》 主要规定了28个处于上风口的州在降低二氧化硫和氮氧化物排放方面的义务，要求各州通过减少发电厂排放以显著提升空气质量，因为这些排放会带来其他州的臭氧和细颗粒物污染。在一个独立的、但是相关联的管制行为中，美国环保部于2011年12月15日最终确定了一项增补规则，要求5个州——爱荷华州、密歇根州、密苏里州、俄克拉荷马州和威斯康星州——根据 《州际空气污染规则》 的臭氧季节控制方案来降低夏季的氮氧化物排放。《州际空气污染规则》 要求总共28个州降低年度二氧化硫排放、年度氮氧化物排放和臭氧季节氮氧化物排放，以达到1997年的臭氧和细颗粒物以及2006年的细颗粒物国家环境空气质量标准。在2012年2月7日和2012年6月5日，美国环保部对 《州际空气污染规则》 进行了两次微调。[92]《州际空气污染规则》 由于显著增加了上风口州的义务，因此遭遇到激烈的挑战，不断反复。先是哥伦比亚特区巡回法院撤销了此项规则，随后联邦政府向联邦最高法院提起诉讼。最终，联邦最高法院推翻了哥伦比亚特区巡回法院的决定，支持了该项规则。“2013年9月4日，联邦政府向联邦最高法院提请审查哥伦比亚特区巡回法院关于 《州际空气污染规则》 的决定。2014年4月29日，联邦最高法院推翻了哥伦比亚特区巡回法院否决 《州际空气污染规则》 的决定。”[93]
3.经验与启迪：美国控制空气污染的法律经验
他山之石，可以攻玉。从1943年到2014年，美国治理雾霾等新型空气污染的立法努力已经走过了71年，其经验值得我们学习和借鉴。(www.xing528.com)
（1） 在中央与地方关系的动态平衡中进行空气污染防治立法规划。由于空气污染的流动性及其治理的复杂性，空气污染治理在实践中经常涉及中央与地方关系这个宪法层面的核心问题。虽然我国与美国分别实行单一制与联邦制的国家结构形式，却无一例外都面临着如何处理好中央与地方关系的问题。美国的经验显示，在治理空气污染问题上，既不能完全依靠地方政府，又不能完全依赖中央政府，应当在中央与地方关系的动态平衡中做好空气污染防治立法规划。
首先，治理空气污染应当遵循 “先地方、后中央” 的立法路径。美国联邦宪法设计了分权主义和联邦主义的权力框架，为了防止联邦权力过分膨胀而侵害各州和地方政府的自主权，在中央与地方关系的处理上遵循联邦谦抑原则，凡是属于州和地方政府领域范围内的事务，一般先由州和地方政府处理。在美国，治理空气污染最初被认为是属于州和地方政府权力范围内的事项，仅由州和地方政府颁布法律法规进行治理，联邦政府并未介入。后来，随着州和地方政府治理空气污染的失效，联邦政府开始逐步加强对空气污染的监管与控制。空气污染治理遵循 “先地方、后中央” 的立法思路是十分必要的。州和地方的不同立法实践为中央立法提供了多元参照，州和地方无力解决的法律问题也呼唤中央统一立法。当下我国治理空气污染的立法实践恰恰也正遵循着 “先地方、后中央” 的立法路径。在2015年 《大气污染防治法》 修订之前，北京等城市已经率先启动了新时期大气污染防治的地方立法工作。2014年1月通过的 《北京市大气污染防治条例》 就是首部应对P M2.5的地方性法规。地方立法的有效运行，能够为 《大气污染防治法》 的修订积累充分的法治经验。
其次，治理空气污染最终必须依靠强有力的中央立法。虽然地方立法在治理空气污染中发挥着重要作用，但是只有上升到中央立法层面，才能在全国范围内有效治理空气污染问题。在美国长达71年的空气污染立法史中，仅由州和地方政府进行立法控制的时间只持续了15年，自1955年之后的近60年时间里，都是主要由中央立法在肩负着治理空气污染的重任。当然，中央立法会经历一个漫长的过程。自1955年联邦政府初次介入空气污染治理，到1990年基本确立空气污染治理的主要法律框架，期间经历了35年。因此，大气污染防治的立法过程应当是艰难曲折甚至是不断反复的，我们不能希冀修订一次 《大气污染防治法》 就能够解决所有问题，要有与大气污染长期作斗争的思想准备。
最后，中央立法要协调好跨区域空气污染问题。由于空气污染的流动性，上风口的污染物总会被吹到下风口，但下风口地区的法规与规章却无法将其效力延伸至上风口地区。这样，如果上风口地区采取宽松的污染管制政策，即便下风口地区采取严格的污染管制政策，也始终无法摆脱来自上风口地区的污染传送。治理空气污染必须打破传统的行政区域划分界限，遵循污染物传播与扩散的自然规律，并由中央进行统一立法和统一协调。美国治理跨区域空气污染的立法努力由来已久。自1999年 《〈清洁空气法〉 修正案》 的 “好邻居条款” 到2005年的 《清洁空气州际规则》 再到2011年的 《州际空气污染规则》，历时12年。反观我国，目前尚未就跨区域空气污染治理进行系统而周密的立法设计。因此，我们应当充分重视该问题并探索可行的路径。
（2） 综合协调，建构多元并存的空气污染防治法律规范体系。空气污染治理涉及方方面面的问题，从来不是单纯的环境立法就可以解决的，必须与建设、能源、交通等其他领域的立法综合协调，齐头并进。
首先，空气污染防治立法要与土地利用和城市规划立法相结合。土地利用和城市规划与空气污染之间有直接关系。以城市规划为例，如果规划中的住宅区与办公区、商业区相距遥远，则会造成公众出行时对汽车的严重依赖，增加汽车的使用频率，向大气排放更多的污染物。因此，在制定、修改土地利用规划和城市规划时，必须充分考虑其对空气污染的影响。“有效处理空气污染需要从其根源着手，例如形成我们的能源密集型生活方式的土地利用模式。但是，大多数空气污染控制工作都忽视了土地利用因素。”[94]今后，无论是中央层面还是地方层面，在对空气污染防治进行立法修订时，都不能头疼医头脚疼医脚，必须通盘考虑，将空气污染防治立法与土地利用和城市规划立法相结合。
其次，空气污染防治立法要与能源立法相结合。造成空气污染的一个非常重要的因素就是石油化石燃料的使用。治理空气污染的过程其实也是能源革命的过程。必须通过立法规范和技术创新，尽可能降低太阳能、风能、生物质能等可再生能源和新能源的使用成本，扩大其使用范围。美国在通过能源立法影响清洁空气立法方面有一些值得借鉴的地方。在1990年修正案之后，《清洁空气法》本身未曾发生大的改变，反而是通过能源立法的有关规定促进了美国空气质量的提升。2005年，国会制定了 《能源政策法》，规定了可再生燃料的使用目标。“2005年 《能源政策法》 包含了影响 《清洁空气法》 的大量条款。最显著的是，该法在1501条确立了可再生燃料标准，要求炼油厂2006年使用40亿加仑的可再生燃料，到2012年增长到每年高达75亿加仑。”[95]2007年的 《能源独立和安全法》 进一步提升了之前的目标。“国会于2007年颁布了 《能源独立和安全法》，扩大了可再生燃料项目，到2022年需要使用360亿加仑。该法的可再生燃料定义为从生物质和纤维素乙醇燃料生产。”[96]目前，我国在能源利用上还存在严重依赖煤炭的现象，在通过立法促进可再生能源和新能源利用方面还比较落后，应当适时出台相关法律法规，通过完善能源立法来加快空气污染防治进程。
最后，空气污染防治立法要与交通立法相结合。公路、水路、航空等交通领域的规划涉及机动车、船舶、航空器的使用，与空气污染关系密切。“高速公路的汽车排放量占了全部一氧化碳排放量的大约60%，挥发性有机碳排放量的大约29%，氮氧化物排放量的大约31%。”[97]在美国，如果一个高速公路规划项目会导致超过预计额度的空气污染物排放量，则会导致该项目受到阻碍。“高速公路本身并不排放或产生任何空气污染物。然而，当行驶在高速公路上的汽车排放了比预算规定的空气污染物排放量更多的污染物时，联邦对高速公路项目的资助就会受到限制。交通项目可能面临联邦审批的迟延。”[98]同样道理，水路和航空的立法和规划也必须考虑潜在的空气污染问题。在中国，交通领域的立法本身还不算完善，对交通立法的研究相对薄弱，在交通立法过程中对潜在的空气污染影响的评估也不充分，因此必须对此引起高度重视。
（3） 提升环境空气质量标准和产业技术标准，多种污染物协同控制。治理空气污染必须不断完善环境空气质量标准和产业技术标准，做到多种污染物协同控制。空气污染物成分复杂，既有传统的二氧化硫污染、氮氧化物污染等，又有新型的细颗粒物污染、臭氧污染等，在治理空气污染时，必须提高标准，通盘考虑，齐抓共治。
首先，应当进一步完善中国的环境空气质量专项标准。目前中国现行有效的环境空气质量标准共有三部，分别是 《环境空气质量标准》 （GB 3095-2012）、《室内空气质量标准》 （GB/T18883-2002）、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》 （GB 9137-1988）。虽然 《环境空气质量标准》 已在2012年经过最新修订，调整了环境空气功能区分类，并增设了P M2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，对细颗粒物污染和臭氧污染进行环境监测，但是，整体上来说，中国的环境空气质量标准还是相对粗糙和简陋的，尚未就各种主要污染物制定专项标准规范。反观美国，早在1997年已经就臭氧和颗粒物颁布了专项标准，这一点值得我们学习。“1997年7月18日，美国环保部颁布了名为 《臭氧国家环境空气质量标准》 和 《颗粒物国家环境空气质量标准》 的新规章，收紧了环境空气质量标准。”[99]
其次，要不断提升相关产业的技术标准。空气污染涉及汽车、钢铁、煤炭、玻璃制造等众多产业。治理空气污染不能仅仅依靠提高罚款标准、对相关产业进行地域转移或者暂时关停、限制生产等行政措施，而要以技术促发展，通过提高技术标准，促进企业进行技术革新，达到防治空气污染的目的。没有落后的产业，只有落后的技术。在这个日新月异的社会，我们必须更加依赖技术理性。美国作为汽车使用大国，在通过提升汽车产业技术标准来治理空气污染方面早已有探索。“1978年出台的公司平均燃油效率标准 （CAFE），它规定了在美国销售的汽车每加仑油耗所必须达到的最小行驶里程。”[100]我们今后也应当以空气污染治理为抓手，不断提升各个相关产业的技术标准，促进产业转型和技术升级。
最后，在治理细颗粒物污染的同时应当重视治理臭氧污染，做到多种污染物协同控制。目前，社会各界已经对雾霾的危害性有了深刻认识，对治理P M2.5等细颗粒物污染有着强烈诉求。相比之下，对臭氧8小时的概念和臭氧污染的危害性却并不十分明确。臭氧是光化学烟雾的主要成分。与细颗粒物污染相比，臭氧污染更具有隐蔽性。臭氧污染经常发生在晴空万里的日子里，长时间生活在雾霾笼罩下的人们，出于对晴朗天气的喜爱，往往有意无意地忽略了晴空之下的臭氧污染。这就更需要政府和专家有针对性地对臭氧8小时污染及其治理进行适度宣传和恰当引导。
（4） 注重经济诱导，利用市场机制治理空气污染。市场机制是充分利用经济手段治理空气污染的有效方式，比传统的命令控制机制更加灵活，也更利于降低成本和提高效率。美国作为典型的市场经济国家，在利用市场机制治理空气污染方面已经积累了许多有益经验。
首先，建立污染物总量控制与交易制度 （cap-and-trade program）。污染物总量控制与交易制度是指预先设定各种不同类型的污染物排放总量，针对不同的排污企业发放不同的排污份额，企业的排污份额可以在市场中进行自由交易的制度。“总量控制与交易计划是预先设定一个总排放量，在此基础上发放排放许可证。政府向受规制的企业或其他实体 （如州政府） 免费派发许可证，或拍卖许可证，或者将这两种办法结合起来使用。受规制的企业必须按其所得的许可量进行排放，以便对自己的行为负责。许可证可以被买卖，因此，那些减排成本较高的企业可以从减排成本较低的企业那里购买许可量。”[101]建立总量控制与交易制度是从根本上治理空气污染的必然要求。治理空气污染必须从 “限制增量、减少存量” 的基本原则出发，而总量控制与交易恰恰就是在限制增量。美国1990年修正案最先确立了关于二氧化硫的总量控制与交易计划。“这个交易计划的目标是，与1980年的水平相比，美国电力公司将减少1000万吨二氧化硫和200万吨一氧化二氮的排放。1995～2000年是该计划实施的第一个阶段，涵盖了110个电厂的263个发电机组，其中大多数坐落在密西西比河东面，具有大型的烧煤设备。第二个阶段从2000年开始，覆盖面延伸到具有25兆瓦及以上功率的发电设备，其控制更加严厉。许可证交易似乎使减少二氧化硫排放的成本降低了近50%。”[102]
其次，发挥税收政策在空气污染治理中的杠杆作用。税收是政府调节宏观经济的杠杆，也可以用来引导治理空气污染。一方面，针对可再生能源、绿色产业等有利于减少空气污染的项目，可以制定税收优惠政策。“美国州级政府层面上的技术促进规则 《可再生能源投资组合标准》，其目标就是推动部分电力由可再生能源来生产。这一规则类似于为可再生能源的生产和投资制定了税收减免政策，它是为采用特殊的技术而设置的税收优惠，而非泛泛地给出激励以减少碳排放。”[103]另一方面，针对石油、汽车等容易造成空气污染的行业和产品，可以通过立法进行能源税、汽油税、碳税等税收征收。在美国，由于2007年联邦最高法院在马萨诸塞州诉美国环保部一案的判决中已经认定二氧化碳属于空气污染物，因此不断有学者呼吁开征碳税以防治空气污染。“几乎所有参与过政策选择讨论的经济学家都同意，采用一种将碳税和总量控制与交易计划结合在一起的综合性碳价政策，在效率和分配方面都将大大优于基于行业的指挥与控制法。”[104]目前，中国有关征收环境税、能源税的讨论也非常激烈，但仍需慎重考虑立法征税、重复征税、税费衔接等问题。
治理空气污染是一项复杂而艰巨的任务。在建设法治中国的时代，通过法律治理空气污染已经成为各界的共识。布莱克门大法官在塞拉俱乐部诉莫顿案的反对意见中曾经指出：“当现存的方法和传统的观念被证明不能完全有效地解决新问题而让我们束手无策时，我们的法律为什么还必须如此僵化，我们的程序观念为什么还必须如此顽固呢？” 如今我国的空气污染日益严重，如果不在法律上作出创新性的应对之策，仍然囿于 “各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜” 的观念，恐怕我们的子孙后代永远感受不到 “山清水秀，莺歌燕舞” 的意境了。约翰·多恩 （John Donne） 先生早就对我们提出了古老而又中肯的忠告：“谁都不是一座孤岛，自成一体；每个人都是广袤大陆的一部分，都是无边大海的一部分，如果海浪冲刷掉一个土块，欧洲就少了一点；如果一个海角，如果你朋友或你自己的庄园被冲掉，也是如此。任何人的死亡都使我受到损失，因为我包孕在人类之中。所以不要问丧钟为谁而鸣，它为你而敲响。”[105]空气污染问题已经成为制约我国经济社会发展的一个关键问题。如何让法律成为真正可资利用的保护环境的有力武器，而不仅仅是一种高调的法律行为艺术，这是我们这个时代的法学研究者义不容辞的责任。观察美国71年来治理雾霾等新型空气污染的法律历程，我们发现，治理空气污染的法治努力绝不简单等同于在刑事立法上扩大空气污染罪名的适用空间或者在行政立法上增加空气污染罚款数额这么简单，而是要将各种法律控制手段融为一体，将事后惩罚与事前控制紧密结合，通过精良的立法制度设计建构起系统的空气污染防治法律规范体系，并随着时代变迁不断完善相关立法。唯有如此，才能真正实现空气污染防治领域的良法之治，让中华大地远离雾霾，重见蓝天！
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
