京津冀区域法治建设研究：空气污染治理模式转型

合作治理是目前社会各个领域都比较流行的治理方式，它符合公众参与、协同治理的基本趋势。一般来说，合作治理含义广泛，既包括政府之间的合作，也包括政府与公民之间的公私合作。本书所研究的空气污染治理领域中的合作治理主要是指政府之间的合作。2014年2月26日，习近平总书记就京津冀协同发展发表了重要讲话。随着京津冀协同发展上升为重大国家战略，京津冀地区迎来了难得的历史机遇期。以空气污染治理为抓手，探索三地合作的空气污染治理模式转型，将为京津冀地区协同发展开辟一条绿色通道。京津冀合作治理空气污染仅是全国的一个缩影。从属地主义到合作治理，是空气污染治理模式的必然转向。当然，合作并不等于否认个体的独立性，空气污染的合作治理是在充分尊重并发挥地方主动性基础上的合作，强调区域内的联合和共同发展，意在建立区域内空气污染治理的长效机制和实现各方共赢。

1.空气污染治理的传统模式：属地主义模式及其困境

2015年8月29日 《大气污染防治法》 经历了修订。在此之前，空气污染治理领域属于传统的属地主义模式。比如，原《大气污染防治法》 第2条规定：“国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。” 原该法第3条规定：“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。” 据此，2015年 《大气污染防治法》 修订之前的空气污染治理模式是以行政区划为基础的、由中央政府和地方各级人民政府负责的属地主义治理模式。国务院和地方各级人民政府是大气污染防治中的政府责任主体，国务院对全国范围内的大气环境质量负责，地方各级人民政府对各自辖区范围内的大气环境质量负责。传统的属地主义治理模式的特点有三个：其一，以行政区划为基础进行空气污染治理。在属地主义模式下，空气污染治理是以行政区域划分为基础的，由各级政府在其辖区范围内负责推进，在一个行政区域内的空气污染防治进程、防治措施等内容主要由当地政府决定。其二，关门主义的空气污染防治思路。在属地主义模式下，各级政府均在辖区范围内进行各自的空气污染治理，对所辖境内的污染企业等违法主体的行为进行法律控制，同级政府间缺少横向交流。基本上，地方政府对于相邻的其他同级地方政府的空气污染防治措施缺乏应有的关心。其三，“命令——控制” 式的空气污染治理推进策略。在属地主义模式下，空气污染治理主要是由各级政府自上而下制定防治目标，规定防治措施，进行监督检查，整体上还属于 “命令——控制” 式的行政推进策略。上级政府对下级政府下达治理任务，下级政府对上级政府的命令遵照并执行。

在传统的属地主义治理模式下，空气污染问题不但没有解决，反而愈加严重、愈加复杂。这就充分说明属地主义治理模式已经深深地陷入困境，无法有效发挥空气污染治理的作用。因此，需要对属地主义的空气污染治理模式进行深刻反思。

第一，属地主义治理模式不符合空气流动的自然规律。空气污染属地主义治理模式的基础在于各级政府的管辖范围。管辖范围的界限是人为划定的，用于规范各类法律主体的行为。2002年颁布并实施的 《行政区域界线管理条例》 第2条规定：“地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性。任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线。” 然而，自然行为并非法律行为。自然行为有其本身的自然规律。法律只有充分尊重自然规律，才能保持法律的权威。违背或者割裂自然规律的法律，是无法获得执行力的。空气流动是一种自然现象，遵循特定的气象规律和地理规律。比如，空气总是从上风口方向往下风口方向流动；三面环山的地理位置不利于空气污染物的疏散；等等。因此，有关空气污染防治的治理模式在设计之初就应当充分认识并考虑到这些自然因素，设计出符合自然规律的空气污染治理模式。反观我们目前属地主义的空气污染治理模式，就设计的极不科学。属地主义的空气污染治理模式只是将人类治理环境的便利性作为最重要的考虑因素，而割裂甚至违背了大气流动的自然规律。其结果自然是难以达到理想的治理效果。

第二，属地主义治理模式无法避免区域间空气交叉污染和重复治理现象。当今属地主义的空气污染治理模式无法克服地方政府各自为政所带来的治理缺陷。相邻省份、相邻地区的空气污染防治法规、防治政策、防治标准不同步出台，就会导致在一地花大力气治理的空气环境，会因为相邻地区怠于治理空气污染而收效甚微。以京津冀地区为例，2014年1月，北京市出台了 《北京市大气污染防治条例》，该条例是第一部为应对雾霾天气、治理P M2.5而制定的地方性法规，旨在通过法律途径有效治理北京市境内的空气污染现象。然而，相关数据和资料显示，北京市境内的空气污染物有许多是来自于周边地区。“在常年观测的结果中发现，在300米的高空中二氧化硫的浓度总高于地面二氧化硫的浓度。说明大量的二氧化硫是由周边地区输送的。”^[15]公众与环境研究中心主任马军表示：“北京的污染物有大约1/4源自周边的影响。”^[16]在北京市通过立法全面禁止新建和扩建高污染项目时，由于经济发展水平和发展阶段的限制，有些地区可能正在试图承接这些高污染项目。试想，如果这些高污染项目的承接位置恰好位于北京市的上风口方向，那么这些源源不断的空气污染物将会宣告北京市通过地方立法治理空气污染的失败。当今属地主义的空气污染治理模式不仅不能有效治理空气污染，而且不可避免地会导致空气的交叉污染和重复治理现象，增加空气污染治理的成本。属地主义治理模式必然会使空气污染治理陷入 “污染、治理、再污染、再治理”的恶性循环，无法从根本上治理空气污染，浪费国家的人力、物力、财力资源。

第三，属地主义治理模式无法充分调动各方主体治理空气污染的积极性。治理空气污染是政府的责任，也是社会的责任，必须充分动员、通力合作，调动各方面利益主体治理空气污染的积极性，共同完成空气污染治理的任务。由于空气污染治理在根本上具有长远性、公益性、外部性等显著特征，容易导致治理过程中的搭便车现象。因此，更需要从外部机制设计上加以纠正，通过合理的制度设计，防止空气污染治理领域 “公地悲剧” 的发生。反观目前的空气污染属地主义治理模式，既无法充分调动地方政府治理空气污染的积极性，也无法充分调动市场主体参与污染治理的积极性，更无法实现立法的初衷。首先，属地主义治理模式在调动地方政府的治理积极性方面是失效的。地方政府及其官员作为理性经济人，在经济交往活动中，只会选择能够带来眼前利益的行为。属地主义治理模式赋予了地方政府较大的治理权限，地方政府可以决定治理的时间、措施、进程、力度等关键内容。在缺乏外部激励和外部监督的情况下，地方政府在治理环境与发展经济的平衡中往往倾向于选择后者。其次，属地主义治理模式无法充分调动公民等市场主体参与治理的积极性。市场交易制度的不完善、市场激励机制的欠缺等，导致市场主体没有主动参与空气污染治理的强烈愿望。事实上，公民等市场主体不仅是空气污染的制造者和空气污染治理的被处罚者，更是空气污染治理的重要参与者，必须通过合理的制度设计充分调动市场主体参与空气污染治理的积极性。

2.空气污染治理模式的变革：合作治理模式及其证成(www.xing528.com)

实践证明，单纯的属地主义治理模式已经无法有效应对新形势下的区域空气污染治理问题。要从根本上解决空气污染，必须区域联动，探寻区域空气污染合作治理之道。空气污染合作治理模式是指将相邻区域作为一个整体，统筹规划，明确共同的空气污染治理目标，采取相同或类似的空气污染治理措施，共同治理区域内空气污染现象的治理策略。空气污染的合作治理模式与属地主义治理模式的区别主要有以下几点：①治理范围不同。合作治理模式的范围及于遵守协议约束的相邻行政区域，比如京津冀三地；属地治理模式的范围仅限于某一单独行政区域。②治理手段不同。合作治理模式的治理手段强调多元与开放，既注重协商、合作等柔性治理手段，又不放弃强制、处罚等刚性治理手段；属地主义治理模式的治理手段则较为单一，主要采用刚性的强制性、禁止性规定约束相对人；③监管方式不同。合作治理模式在监管方式上更加注重外部监管，某一行政区域的空气污染治理进程除了受到上级政府部门的监管、社会公众的监督之外，还受到相邻其他区域的监督；属地主义治理模式在监管方式上则完全不受相邻行政区域的监督。比如，在合作治理模式下，京津冀三地中，每个地方的空气污染治理进程都受到其他两个地方的监督；在属地主义治理模式下，京津冀三地均可以各自决定自己的空气污染治理进程而不受其他两个地方的监督。

空气污染合作治理模式符合当前空气污染治理的需求，能有效应对区域复合型空气污染现象。根据国外学者的研究，空气污染分为煤烟型污染 （smoke） 和雾霾型污染 （smog） 两种类型。^[17]前者的主要污染物来源是煤炭，后者的主要污染物来源是石油化石燃料。在工业革命后的很长一段时期，煤烟型污染一直是空气污染的主要形式。自第二次世界大战以来，雾霾型污染越来越严重。从历史上看，两种污染类型对应不同的历史发展阶段，有出现的先后次序之分。不过，工业化、后工业化以及城市化运动的交织加剧了空气污染的复杂性。由于现阶段我国区域发展不平衡，不同地区之间工业化程度不同，导致目前我国的空气污染呈现复合型特征，既有煤烟型污染，又有雾霾型污染，而且两种污染形式相互交叉。“由于城市规模不断扩张、集中连片，污染物通过大气环流在城市间输送，造成区域内各城市大气污染高度关联，并导致污染物在输送过程中相互融合，形成区域复合型大气污染。”^[18]在这种情况下，仅仅依靠某个城市自身的力量已经无法满足区域共同的空气污染治理需求，迫切需要跨越地域和行政的界限，改变各自为政的属地主义治理模式，建立空气污染合作治理模式。

建立空气污染合作治理模式也与国家关于大气污染防治要联防联控的政策规定相一致。国务院、原国家环境保护部的相关文件中反复对建立大气污染防治区域联动机制作出过具体要求。2010年5月，国务院办公厅转发的原环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》 提出，解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施。2011年12月，国务院正式印发了 《国家环境保护部“十二五” 规划》，明确提出通过大气污染联防联控制度控制区域大气污染问题。2012年10月，原环境保护部、发展改革委、财政部联合发布了 《重点区域大气污染防治 “十二五” 规划》，明确提出要创新区域管理机制，提升联防联控管理能力。2012年11月，党的十八大报告提出，要高度重视生态文明建设，建设美丽中国。2013年11月，党的十八届三中全会指出，要建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，从而明确将污染防治区域联动机制的建立提上议事日程。探索建立空气污染合作治理模式，正是贯彻落实党中央、国务院关于建立大气污染防治区域联动机制的有益尝试。

区域合作、共同治理空气污染的合作治理模式在我国并非无先例可循。早在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等特殊时期，为了在赛事或会议期间获得良好的空气质量条件，京津冀、长三角、珠三角等地就已经开始探索空气污染的合作治理模式，并取得较好的效果。“奥运会、世博会以及亚运会期间，通过建立区域大气污染联防联控机制，打破行政界限，成立领导协调小组，签署区域环保合作协议，编制实施空气质量保障方案，实施省际联合、部门联动的环境监管模式，通过建立科学系统的环境监测体系展开对二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等多种污染物的协同控制，通过信息共享以及统一执法等手段保障了三个城市空气质量的稳态高效达标。”^[19]特殊时期的空气污染控制实践证实了区域空气污染合作治理模式的可行性。我们应当在总结奥运会期间空气污染控制有益经验的基础上，把握经济转型发展的战略机遇期，探索空气污染合作治理的长效机制。

为了共同应对大范围的雾霾袭击，各地政府均开始重视区域范围内的空气污染合作治理。空气污染合作治理的地方实践目前正在全国各地展开，声势浩大。以京津冀地区为例，该区域作为空气污染的重灾区，近来不断出台各项措施，推动空气污染的合作治理。截至目前，京津冀地区已经对区域内空气污染合作治理制定了详细的行动计划，并出台了相关规划。继国务院 《大气污染防治行动计划》 之后，2013年9月17日，原环境保护部等6部门联合发布 《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》；9月18日，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等六省区市与环境保护部签订大气污染防治目标责任书。有分析指出，签订目标责任书是 “京津冀及周边地区抓政策落地迈出的关键一步”^[20]。2014年，京津冀合作治理空气污染已经在向统一规划、统一监管领域继续推进。“京津冀及周边地区将逐渐统一区域油品标准和车辆环保标识，方便车辆跨省市流动行驶时统一监管。此外，京津冀三地还将共同应对区域大范围空气重污染，统筹编制空气达标规划。”^[21]上述措施表明，京津冀空气污染合作治理模式具有政策上的连续性和操作上的可行性。当然，为了建立区域空气污染合作治理的长效机制，还需引入法治框架，为区域空气污染合作治理提供法治保障。

空气污染合作治理模式中的 “合作”，既包括中央与地方的合作，又包括区域内地方政府之间的合作。建立空气污染合作治理模式，需要充分协调中央与地方之间、区域内地方政府之间等各方面的关系。只有通过法治化的途径，将空气污染合作治理统一纳入法治框架，才能真正建立起空气污染合作治理的长效机制。建立空气污染合作治理模式，从法治化的角度来说，首要解决空气污染治理区域联合立法的合法性与正当性问题。有了区域联合立法框架，还应当探索建立区域空气污染治理的统一执法机制，并且要严格公正执法，才能真正实现空气污染合作治理的法治化。建立空气污染治理统一执法机制，主要包括如下内容：其一，统一执法主体。应当厘清区域空气污染治理执法机关的职责权限，整合执法主体、执法人员，相对集中行政执法权，深入推进跨区域综合执法。其二，统一执法标准。区域空气污染治理的统一执法，关键在于区域内的执法标准要统一。对于同一个违法行为，如果A地处于高额罚款，B地仅处以警告，那么就会造成违法主体向B地集聚。这就无法实现AB两地共同的空气污染治理目标。其三，统一执法程序。针对空气污染治理领域的行政检查、行政处罚、行政强制等执法行为，区域内应当制定统一的执法细则，明确权力运行的步骤、期限等程序要素。其四，创新执法方式。柔性执法是相对于刚性执法而言的新型执法方式，是指 “行政执法机关采用非强制手段来实施行政行为”^[22]。在区域空气污染治理中，执法机关应当积极探索柔性执法方式变革，鼓励运用行政合同、行政奖励、行政指导等柔性执法方式治理空气污染，克服执法的简单化、粗暴化倾向。