空气污染与法治：京津冀协同发展的基本框架

空气污染并非现代社会的独有产物。自从有人类以来，就存在因焚烧、烹饪、取暖等人类行为而导致的空气污染现象。然而，现代社会的空气污染无论从污染规模、污染程度、污染危害、治理难度等各方面，均远非昔日所能比。

1.空气污染的现状与危害

我国的空气污染目前已经发展到了令人触目惊心的严重程度，在全世界的空气质量排名中也已经比较落后。根据美国耶鲁大学和哥伦比亚大学发布的 “2012全球环境表现指数”，在全世界132个国家和地区中，中国排名第116位，其中在空气污染指标上，印度排名最后，中国排在第128名。^[7]根据中国环境状况公报显示，2012年，二氧化硫排放总量为2117.6万吨，氮氧化物排放总量为2337.8万吨；186个地级以上城市可吸入颗粒物年均浓度超标，占57.2%；83个环保重点城市可吸入颗粒物年均浓度超标，占73.4%；46.1%的市县出现过酸雨。^[8]中国大气污染形势相当严峻。中国社科院发布的 《全球环境竞争力报告 （2013）》 也印证了上述判断。该报告公布了几组数据和排名：在总的环境竞争力排名中，中国名列总共133个国家的第87位；单从生态环境竞争力来看，中国排名倒数第九，为第124位；单从空气质量来看，中国的空气质量在133个国家中，排名全球倒数第二。其中，反映空气污染程度的三项关键指标——细颗粒物 （PM2.5）、氮氧化物和二氧化硫的排放量，中国分别为全球第四差、第二差、第三差。^[9]

空气污染直接威胁着人们的身体健康。在空气污染中，P M2.5对人群健康的危害性已经得到了国际社会的公认。P M2.5可诱发或加重心血管系统或呼吸系统疾病，包括诱发心脏病、刺激呼吸道、引发咳嗽、降低肺功能、加重哮喘乃至增加癌症风险等。“根据一份名为 《2010年全球疾病负担评估》的权威报告，2010年中国约有120万人因室外空气污染过早死亡，‘环境颗粒污染’ 是中国第四大致命因素，前三名分别为饮食风险、高血压与吸烟。”^[10]此外，空气污染还会增加人们的经济负担，带来严重的经济损失。“据世界银行在2007年的一份报告中估计，污染带来的损失高达中国国内生产总值的5.8%，其中包括过早死亡、卫生保健开支和物质损失。”^[11]北京大学公共卫生学院2012年12月发布的 《危险的呼吸——P M2.5的健康危害和经济损失评估研究》 的数据显示：2012年，北京、上海、广州、西安因P M2.5污染造成的早死人数达8572人，引发的经济损失达68.2亿元。(www.xing528.com)

2.空气污染法律治理的基本框架

随着中国特色社会主义法律体系的宣告建成，我国社会各领域均已建立起以宪法为统帅的基本法治框架，空气污染治理领域也不例外。虽然中华大地雾霾肆虐，但这并不能抹杀我们过去几十年来在空气污染治理领域的法治努力。经过多年积累，我国已经形成了包括 《中华人民共和国宪法》 （以下简称 《宪法》）、《中华人民共和国环境保护法》 （以下简称 《环境保护法》）、《中华人民共和国大气污染防治法》 （以下简称 《大气污染防治法》） 等法律法规在内的基本法律体系，建立了一系列重要的法律制度。一是 《宪法》。《宪法》 作为我国的根本大法，以其最高法律效力保障空气污染治理的合法性。该法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。” 这就为我国进行空气污染防治立法指明了方向。二是 《环境保护法》。《环境保护法》 作为环境保护领域的基本法，规定了环境保护的方针、政策和基本原则等内容。该法第4条规定：“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”该法第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。” 三是 《大气污染防治法》。《大气污染防治法》 是空气污染治理领域的专项法律，该法针对不同的大气污染物来源，分别从燃煤产生的大气污染、机动车船排放污染、扬尘废气污染等方面对大气污染防治进行了规定。四是其他相关法律文件。除上述法律之外，《中华人民共和国环境影响评价法》 （以下简称 《环境影响评价法》）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》 《中华人民共和国清洁生产促进法》 《中华人民共和国循环经济促进法》 等法律中也包含了有关空气污染治理的规定。比如，《环境影响评价法》 将环境影响评价分为规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价两类，要求对城市规划与建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并要提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。

从制度设置来看，我国目前已经建立起了包括事前控制、事中控制、事后控制在内的一系列的空气污染控制法律制度体系。有学者指出：“从源头控制角度来看，有规划制度、环境影响评价制度、环境标准制度、产业政策目录制度、排污申报许可制度。从事中控制的角度来看，有排污收费费制度、总量控制制度、环境监测制度、大气污染突发事件应对机制、环境目标考核责任制等。从事后救济制度来看，大气污染防治法律中有民事责任、行政责任、刑事责任等救济制度。除此之外，协同大气污染防治的相关配套制度还有清洁生产制度、循环经济制度、经济激励措施等。”^[12]以 《环境保护法》 为例，《环境保护法》 规定了适用于环境保护领域的主要法律制度。2014年，该法经过最新修订，建立起了更加严格的法律制度体系。该法第44条规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。” 第45条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。” 第59条第1款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。” 当前的空气污染集中表现为区域性、复合型、以霾为主要形式、以P M2.5为主要载体等特点。空气污染的范围大幅扩张，从单个城市迅速扩展到城市群。“以往的空气污染问题在北京、上海等经济发达的城市表现尤为突出，周边城市的环境问题尚未暴露出来，而2013年的空气污染则不一样，北京、石家庄、天津等都特别严重，表现出明显的区域集中特征。”^[13]空气污染具有复合型特征。传统的空气污染主要是煤烟型污染，源于煤炭等燃料的燃烧；现代的空气污染则是复合型污染，既有煤烟污染，又有机动车尾气排放所致的光化学污染。“我国主要城市群正经历煤烟型污染向复合型污染的转变，污染成因复杂，光化学烟雾、灰霾天气、酸沉降等多种问题并存。”^[14]空气污染以霾为主要表现形式，以P M2.5为主要载体。在现代社会，通过法律治理空气污染已经成为各界人士的共识与期待。与行政手段相比，法律手段更具有可预期性、稳定性、科学性、合理性。