保罗·A.弗罗因德指出：“法官所奉行的标准是：一致性、平等性和可预见性；而立法者所奉行的标准则是：公平分享、社会功利和平等分配。”[76]立法与司法有着截然不同的运行原理与行为准则。当前，地方立法正处于从政府立法向社会立法转型的关键时期。我们应当认清形势，把握机遇，从立法理念、立法体制、立法机制以及具体制度建设等各个方面加以完善。具体包括：转变立法理念，坚持治理理念引领，从政府主导立法到社会推动立法，从便利政府监管到倡导社会自治；调整立法思路，使社会立法具有回应性，聚焦公共领域，立足于建设“小政府、大社会”；健全人大主导的社会立法体制，完善社会立法机制建设和制度建设等。
1.以科学的社会立法理念引领社会立法工作
社会立法理念的确定必须紧紧围绕社会立法的本质属性与根本特征。在新形势下，北京市社会立法在立法理念上应当坚持治理理念、权利本位、社会本位和立法节制思想。
第一，坚持治理理念。治理理念强调多元社会主体的共同参与，这是与社会立法的本质属性相符合的。在治理理念下，立法是社会主体共同的事情，必须由社会主体共同协商确定法律规则。治理理念强调发挥社会主体的能动性和培养社会的自治精神，将属于社会的权力和权利还给社会，致力于建设 “小政府、大社会”。以治理理念为指导，社会立法必须厘清立法的权力边界，合理配置立法资源。
第二，坚持权利本位。社会立法必须坚持权利本位，杜绝权力本位。坚持社会立法的权利本位具有如下要求：一是坚持权利本位意味着在社会立法中必须将政府的法律责任具体化、明确化，不能只授权、不追责。有文章指出，“张扬 ‘政府责任’ 的社会立法理念并非偶然，近年来，在一根叫GDP 的指挥棒的牵制下，政府就像一个极具野心的 ‘投资商’，耗费大量财力办企业、上项目，而教育、医疗、社会保障等民生领域只能分到一些 ‘残羹剩饭’。近年来各种民生问题日趋严重，一大根源就是政府偏离了公共财政的 ‘管家’ 角色，公共产品和服务的供给严重匮乏”。[77]二是坚持权利本位意味着立法者应当具有平等的立法价值取向，平等对待社会立法中的各利益相关主体。社会立法应当格外关注社会公平和社会参与。社会立法的直接目标应当是保障所有人享有机会均等和基本保障。立法中的平等对应社会政策领域就是机会均等。有研究指出：“从现在到2030年，面对社会和经济新挑战，中国社会发展的总体目标是逐渐实现所有人的机会均等和基本保障。”[78]“中国需要实行促进 ‘机会均等和基本保障’ 的社会政策。简单地说，就是所有国民都享有获得基本公共服务和为国家繁荣作出贡献的平等机会，而不应受到出生地点、性别等先天性因素的制约；所有国民都享有基本保障，从而避免出现贫困和社会排斥，这既是为了促进社会公平与社会和谐，也是为了防止对人的潜能造成不可挽回的损失，同时促进社会成员的经济自由。”[79]
第三，坚持社会本位。坚持社会本位至少意味着以下两点：一是政府要放松对于社会的管制。过去，我们的政府不是管得太少，而是管得太多，将社会事务的方方面面都纳入管理范围，但又管不好。邓小平同志曾经尖锐地指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[80]二是要加快培育行业协会、社会团体等各类社会组织。随着政府权力的收缩，许多政府职能将要转移给社会。对此，要重视通过立法途径加快培育行业协会、非政府组织、非营利组织、社会团体等各类社会组织，提高社会成员的组织化程度，不断壮大社会力量。
第四，奉行立法节制思想。立法资源的有限性与社会矛盾的多样性之间必然产生矛盾。“当我们不断地制造法律，公众的法律信仰却越来越弱，法院的审判活动不堪重负，立法与诉讼成本高昂不堪的时候，或许我们应当认真反省孟德斯鸠在两百五十多年前在考察了许多社会的立法后，对我们语重心长的那句提醒：节制是立法者的美德。”[81]从政府立法转向社会立法，立法模式的转变有可能会带来新一波的立法浪潮。对此，我们应当奉行立法节制思想，节约使用立法资源。立法节制主要是指：能够修改使用的，不再重新制定；能够统一合并的，不再分别拟定；能够解释适用的，不再单独制定。奉行立法节制思想，还要彻底摆脱长期以来形成的立法供给不足的惯性思维。以北京市为例，“截至2012年底，现行有效的地方性法规有140部，政府规章有249部。可以说，无论是国家还是地方，法律制度已覆盖社会发展的方方面面。这是当前中国在法制体系上最基本的国情，地方立法的工作和认识也要基于这个法制国情出发。因此，当我们在实践中遇到问题时，需要注意摆脱以往在长期法制不健全的情况下形成的 ‘无法可依’ 的惯性思维。”[82]
2.健全人大主导型社会立法体制
习近平总书记指出：“要优化立法职权配置，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”[83]人大主导型社会立法体制由人大而不是政府对社会立法发挥引导和支配作用，多元社会主体在人大主持下有序参与社会立法。“人大主导型立法体制是我国立法模式转型的基本方向，这既是对部门分立型立法体制的超越，也是法治意义上立法模式的回归。”[84]从政府主导型社会立法体制转变为人大主导型社会立法体制，需要注意以下几点：
第一，严格区分立法权与行政权，防止行政权任意扩张。在社会立法领域，行政权的扩张主要表现为侵入了立法权的权力范围，将政府部门的意志擅自转化为立法意志。严格区分立法权与行政权，在地方立法层面必须做到严格区分地方性法规与政府规章。地方性法规与政府规章的制定主体不同、法律效力不同。在立法实际工作中，要严格把握地方性法规与政府规章各自的性质、特点与界限。对于一部政府规章，如果要上升为地方性法规，就不能仅考虑政府管理的便利性、有效性问题，还要考虑法律的公平性、法律关系的多样性、权利义务的一致性等问题。
第二，着力构建三角型的社会立法结构模式。传统的立法结构是单一的线型立法结构，类似于一种传送带模式，具体表现为立法机关对行政机关进行授权，行政机关管理社会事务。这种单一的线型立法结构是单向度传递的，着眼点是立法权力对行政权力的控制，无法保证信息沟通的及时和充分，容易造成立法权力的被俘获和行政权力的滥用。在人大主导型立法体制下，构建三角型的立法结构模式，将人大置于三角型的顶角位置，将政府和社会公众分别置于三角型的两个边角位置，有利于以三角型的稳定性保障立法体制的稳定。
第三，立法要符合当前的社会价值判断及社会根本利益。从政府主导型立法体制到人大主导型立法体制，随着立法主导者的变化，各种矛盾、利益、诱惑也都会逐渐集中到人大来。这就要求立法者在立法时必须始终以社会根本利益为出发点和归宿，做出符合社会价值判断的立法选择。对此，美国学者博登海默早已有过忠告：“当立法者制定的规范同整个社会的价值判断及真正利益完全一致的时候，就达致了一种理想的境况，但是政治现实往往实现不了这一理想。立法者有可能是征服者集团的代表人，并会把征服者的价值判断体系强加在广大的被征服者的身上。他们也有可能是经济支配集团或政治统治集团的代理人，他们关于何谓可欲的社会政策的看法会带有阶级偏见或阶级利益的色彩。”[85]对此，我们必须牢记忠告，维护立法的权威。
3.不断完善社会立法机制
社会立法模式的精髓在于人大主导、社会参与。人大主导体现在立法工作机制上就是要不断完善立法的立项机制、起草机制、审议机制等工作机制。社会参与体现在立法机制上则意味着要健全立法激励机制，鼓励多元社会主体参与立法；探索多元化的纠纷解决机制，重视社会矛盾的疏导和化解等。
第一，健全立法激励机制，鼓励多元社会主体共同参与立法。立法应当采取措施，鼓励多元社会主体共同参与立法。建立健全立法激励机制应当妥善处理好如下问题：一是畅通人大代表提案转化为立法草案的途径，充分发挥人大代表参与社会立法的积极性。目前，人大代表参与立法的积极性不断提高，立法提案的水平也越来越高，有的还直接附有草案建议稿。但是现有机制却对人大代表的提案转化为立法草案持保守态度，长此以往，会严重挫伤人大代表参与社会立法的积极性，必须有所改变。二是充分尊重专家理性和专业判断，重视专家学者和各专业领域权威人士的意见。专家理性和专业判断对于保证立法的科学性至关重要。在社会立法过程中，除了要继续重视法律专家的意见外，还要尊重各相关领域的专业意见。对专家理性和专业判断的激励方式可以是多样的，比如，畅通立法信息的反馈机制就是其中之一，人大在听取了专业意见后，及时将依据专业意见作出的立法调整予以书面告知，对于参与立法的专业人士来讲就是一种肯定和激励。三是必须采取措施鼓励利益相关者有效参与社会立法。四是要鼓励社会团体积极参与立法。
第二，进一步完善立法起草机制，切实保障人大的立法起草权。目前的立法起草工作主要是政府部门在发挥主导作用，即由一个相关部门牵头起草。但部门主导立法起草的机制已经受到了不少指责。因此，完善立法起草机制，必须将立法起草的支配权收归人大。具体途径如下：一是可以直接由人大的专门机构专职负责草案起草工作。“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，建立健全由市人大相关专门委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度。”[86]二是可以将目前的部门主导立法起草机制改变为人大支配下的政府起草机制。“为了防止部门利益法制化，要加强市政府内部对法规起草工作的整体统筹，改变部门主导立法起草工作的情况。要完善市政府向市人大常委会提请审议法规案的方式，改变由政府职能部门主导法规起草工作并向常委会作说明的方式，改为主管法制工作的副市长或委托政府法制部门负责人作说明。谁作说明，谁就要负责任。”[87]
第三，优化社会矛盾的疏导和化解机制。在社会立法框架下，应当格外重视社会矛盾的疏导和化解机制建设。社会问题与社会矛盾具有可复制、可再生的特点，如果不在立法层面从矛盾的疏导与化解机制上下功夫，不仅会导致执法与司法的超负荷运作，而且不能从根本上解决问题。以目前社会上普遍存在的欠缴物业费纠纷为例，小区业主欠缴物业费纠纷已经成为法院物业服务纠纷的主要类型。此类案件大多案情简单、标的额较少，但却并不能做到案结事了，有的业主今年败诉了，明年又不缴纳。究其原因，是因为立法上缺乏对于该社会问题的有效疏导与化解机制。“绝大多数案件因物业公司追索物业费而提起，尽管从表面上看是业主拒付物业服务费，但实际上背后是大部分业主认为自身权益受侵害而引发不满造成的。”[88]社会立法就是要关注社会矛盾与社会问题的综合治理，不能仅仅将着眼点落在执法和司法上，而是要构建纠纷解决的社会机制。针对社会问题的立法规范，不仅要注重通过法律手段进行高压控制，更要像大禹治水一样，重视对问题本身进行因地制宜、因势利导的疏导和化解。唯有疏导和化解的方法，才能从根本上解决问题。
第四，在利益平衡与博弈基础上，探索社会立法自运行机制。社会立法与传统立法不同，本身是具有自运行的可能性的。传统立法采取的主要是高压控制的方式，侧重许可、处罚与强制。立法上对于社会问题的解决直接转化为执法中对于具体行为的控制。然而实践中，具体的违法行为可以无穷无尽、变幻多样，但执法资源是有限的。这样，执法资源的有限性与违法行为的无限性之间必然产生矛盾。想要完全通过立法授权的方式对社会问题进行有效治理，已经不再具有现实可能性。由于社会立法是在治理理念下多元社会主体共同参与社会治理的立法模式，充分的立法参与与立法协商就为社会立法的自运行提供了可能性。社会立法应当具有一定自运行的法律效果，不需要完全依赖于行政机关的惩罚性制裁措施。在充分的参与、平衡与博弈的基础上，可以探索建立社会立法的自运行机制。这一判断可以从盖格尔的理论中获得支持。根据盖格尔的理论，法律的有效性包括行为有效与制裁有效两种类型。“如果一个规范，在10次应用中，4次被自愿遵守，3次通过制裁得以实现，其有效率达70%，其中行为有效率为40%，制裁有效率为30%，而无效率则为30%。有效率的高低反映着社会对规范的承认程度和社会的有序程度。”[89]以往我们的立法过于关注制裁有效性，而忽视了行为有效性。在社会立法模式下，应当对于法的行为有效性问题进行充分研究，在可量化、可估算的基础上，建立和完善社会立法自运行机制。
4.社会立法制度建设方面的建议
第一，建立立法辩论制度。立法辩论制度对于明确立法焦点问题、提高立法质量至关重要。“保证一项法律正确性的支撑点在于辩证的思维——对立的意见中留有真相。对正义的确保则建立在这样的期待上，即组织化了的利益 （organisierteInteres⁃sen） 不会完全被实现，而只会在妥协中达到适当的平衡。”[90]理论上，立法辩论制度可以贯穿立法的全过程，立法的提案、起草、审议等环节都可以发生辩论。实践中，由于立法辩论制度在我国尚属于一项新生制度，即便是在最先引入立法辩论制度的深圳，也只是规定立法辩论适用于立法草案审议环节。经过实践摸索，深圳市已经对立法辩论制度运行积累了许多经验，并拟出台立法辩论方面的法律规则。早在2014年，深圳市就已经制定了 《深圳市人大常委会立法辩论规则 （送审稿）》 并提请深圳市人大常委会审议。根据该规则，“立法辩论是指市人大常委会、专门委员会、工作委员会在审议法规过程中，组织专门会议，围绕一项或者多项议题进行的正式争论辩驳活动”，“在立法过程中，涉及人民群众普遍关注的且争议较大的热点、难点问题，对公共利益有较大影响的问题，或者是常委会组成人员之间有较大分歧的问题，均可以举行立法辩论会”。[91]
第二，完善立法评估制度。立法评估制度是目前各地都在探索实施的制度。据报道，重庆市人大常委会自主起草并审议通过了 《重庆市志愿服务条例》 等法规，尝试在部分法规表决前进行法规实施风险评估等，推动了重庆市立法工作的发展，提高了立法质量。[92]京津冀三地立法评估制度还需要以科学立法为指引进一步完善。一是评估的标准和规则应当尽量客观公正；二是评估的主体应当尽量权威且独立；三是评估的内容应当多样，既包括对立法合法性的评估，又包括对立法必要性与可行性的评估，还包括对立法的风险评估等；四是评估的方式可以灵活，既包括对整部法规的评估，又包括对争议较大的条款的评估。
第三，探索专职人大代表制度。早在2010年，四川省罗江县就已经开始探索建立专职人大代表制度。专职人大代表制度对于实现民主立法、提高人大代表履职能力具有重要作用。与专职人大代表制度有异曲同工之妙的是人大常委会专职委员制度。党的十八大报告提出，要 “健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。目前，人大常委会专职委员制度已经在全国推广，并且有的省市还规定了专职委员的比例。未来，希望能在人大常委会专职委员制度基础上，建立专职人大代表制度，往民主立法方向再迈进一步。
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[64] 柳纪纲：“关于 《北京市居家养老服务条例 （草案）》 的说明”，载http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/syyj/201501/t20150130 144563.html，2016年7月28日最后访问。
[65] 柳纪纲：“关于 《北京市居家养老服务条例 （草案）》 的说明”，载http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/syyj/201501/t20150130 144563.html，2016年7月28日最后访问。
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[80] 《邓小平选集》，人民出版社1983年版，第288页。
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[83] 《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第91页。
[84] 陈小君：“人大主导立法的路径选择与制度保障”，载 《人大研究》 2015年第11期，第35页。
[85] [美] E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第331页。
[86] 杜德印：“在市委第四次人大工作会议上对 《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》 的说明”，载http://www.bjrd.gov.cn/rdgl/zrzc/jhwz/201504/t20150413 148215.html，2016年7月3日最后访问。
[87] 杜德印：“在市委第四次人大工作会议上对 《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》 的说明”，载http://www.bjrd.gov.cn/rdgl/zrzc/jhwz/201504/t20150413 148215.html，2016年7月3日最后访问。
[88] 龙岩市新罗区人民法院课题组：“物业纠纷多元解决长效机制的构建”，载 《福建法学》 2015年第1期，第8页。
[89] 郑永流：“法的有效性与有效的法——分析框架的建构和经验实证的描述”，载 《法制与社会发展》 2002年第2期，第24页。
[90] [德] 托马斯·莱塞尔：《法社会学基本问题》，王亚飞译，法律出版社2014年版，第179页。
[91] “深圳拟制定首个立法辩论规则”，载http://news.sina.com.cn/o/2014-0 8-01/065930612489.shtml，2016年7月30日最后访问。
[92] “人大主导作用要体现在立法全过程”，载http://news.cqnews.net/html/2016-03/15/content 36523415.htm，2016年7月27日最后访问。
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